林伯强：售电侧改革等行动表明中国能源行业进入全面改革时代

在“能源革命”战略提出两周年之际，中国电力报记者就相关话题采访了厦门大学能源经济协同创新中心主任林伯强。林伯强表示，在能源领域需要积极地进行配套改革，让民营资本能够更加顺畅、平等地加入竞争。

能源供应宽松和价格疲弱是体制和价格改革的有利条件

记者：您认为目前在能源领域变革主要取得了哪些方面的成就？还有哪些地方是需要进一步改进的？

林伯强：2014年以来，居民阶梯电价、气价的实行和推广，成品油定价机制调整、售电侧改革等一系列行动都表明，中国能源行业进入了全面改革时代。

能源革命的核心是体制革命，体制革命的重点是能源定价机制改革。除了电力体制改革，有关政府部门近期正在推动油气管输价格改革方案，制定管道运输价格管理办法。改革目标是在“十三五”期间实现政府仅监管自然垄断的管网输配价格，将上游和下游两头放开。

中国能源价格改革已经有一段时间了。未来是否可以加快改革？这取决于政府的决心和改革时机。首先，能源供应宽松和价格疲弱是体制和价格改革的有利条件。能源需求增速近两年大幅放缓，目前供应相对宽松。由于国内能源价格与石油和煤炭价格挂钩，在低油价和煤炭产能大规模过剩的背景下，改革不会导致能源价格上涨。其次，尽快进行天然气改革可以减少今后改革的整体影响和阻力。比如说，居民用气价格常常是价格改革最困难的一环。目前居民用气量小，对调价的敏感度也相对小，今后居民供暖会使天然气支出占居民收入比例大幅度提高，所以现在进行天然气价格改革，会比将来改革更容易些。再次，煤价、油价持续走低，短期难以有效反弹。因此，目前中国能源价格改革恰逢其时，政府应该抓紧时间，更快推动能源价格和体制改革。

油价中长期重回70美元甚至更高或是大概率事件

记者：当前，国际油价低迷，“三桶油”业绩下滑明显，转型压力大，石油、天然气对外依存度依然很高。您怎样看待目前的油价走势？

林伯强：中长期来看，油价重新回到70美元甚至更高，或者是个大概率事件。至少有两个原因：一是在低油价水平上，没有哪个主要石油出口国可以在不动用储备资产的情况下满足本国的预算要求，如果油价长期低于每桶50美元，除非改变生活方式，否则其社会稳定将受到影响。一旦这些国家出现社会不稳定，将很快改变石油供需平衡和油价预期。

二是，即使没有地缘政治危机，低油价的时间越长，石油供给萎缩将加剧，毕竟石油企业不可能持久地赔本做买卖，因此供需到新平衡点的可能性将越大。

持续较低的油价会打压非常规石油的生存空间，页岩油是石油最直接的替代。根据一些机构预计，进一步激发开采美国页岩油的动力可能需要油价在每桶70美元左右。美国作为非常规石油最主要的生产国，页岩油产量已经下降。数据显示，自去年4月份达到每天970万桶的峰值以来，美国石油产量已经持续下降到不到每天900万桶，机构预计今年年底之前还将持续下降。

美国能源信息署（EIA）上个月发布的报告称，2017年美国原油产量将从2015年的每日940万桶下降至每日860万桶。目前油价到50美元的反弹力度，虽然会让石油行业的亏损境况有所好转，但还不足以扭转困境。除非低油价能催生出更低的开采技术，可是如果全球的石油公司的投入在不断减少，这个可能性会有多大？

推行可再生能源“配额制”是有效解决弃风弃光的方法

记者：对于能源行业出现的弃水弃光弃风等问题，您认为应该如何解决？

林伯强：目前“弃风弃光”的原因很多，从目前的光伏装机发展来看，集中式光伏依然是投资者的首选。但是，不断下降的集中式光伏利用小时数又说明分布式才是光伏发展的方向。目前国家上网电价政策或是加上各地已出台的额外补贴政策，都很难将项目财务赢利提升到有效激励投资的水平。可以说，中国分布式光伏发展尚未找到最适宜的支持模式。光伏发电与其他发电相比的优势在于工艺较为成熟，施工时间短，容易短时间见效。因此，可以对长期规划在时间上进行细分。应该把理顺价格，找到适合中国分布式光伏发展的路子作为首要考虑。国家应继续加强从分布式试点入手，寻找更多种的地方补贴模式，然后将成功模式迅速向全国推广。一旦理顺市场，找到合适的价格机制与推广模式，分布式光伏的发展速度可能将持续高于其他能源发电品种。光伏发电收益取决于长期收益，如果从不合理的价格补贴进入，一样要进行长达20年左右的补贴，不但经济性受到影响，由此引发的发电并网与后期维护等关键环节的成本增加，将造成资源极大浪费。

解决弃风弃光虽然有技术方面原因，但更为重要的矛盾是如何进行市场转化的问题。因此，从电力需求的角度看问题，需要尽可能减少装机增长，实事求是考虑电力需求增长，调低可再生能源发展目标。风电不像核电有七八年的建设周期，等到电力需求回暖的时候再加快建设也来得及。

如果政府为了完成到2020年非化石能源占一次能源消费比重15%的目标，需要在低能源需求的背景下加快清洁能源替代，则可能需要考虑实施更为强有力的措施来解决当前弃风弃光现象。在低电力需求背景下，真正有可能做到比较经济有效地解决弃风弃光现象的方法，就是推行可再生能源“配额制”。

可以说，“配额制”与上网电价政策作为支持可再生能源发展的两大机制。上网电价通过直接定价方式使投资者获得稳定可预期的收益；而“配额制”更多的是需要通过市场机制引导企业以最低的成本开发可再生能源，其补偿具有不确定性。上网电价政策一般适用于可再生能源发展的起步阶段，而“配额制”更多地适用于发展成熟的阶段，甚至可以考虑上网电价政策与配额制政策同时使用。

进行城市轨道交通基础设施建设，可以提高能源和电力需求

记者：在“去产能”过程中，我们最需要迫切解决的问题有哪些？

林伯强：随着经济发展速度的放缓，2016年煤炭电力过剩可能将更加严重。这是在目前中国典型的城市化工业化进程背景下，经济快速发展必然导致的产业结构和能源消费结构。2014年重工业消费了将近62.8%的能源，却仅仅贡献了25.5%的GDP。重工业主要包括钢铁、水泥、建材、冶金、机械等等，这些都与基础设施建设高度关联。煤炭电力去产能的难度可能很大，以煤炭为例，即使有政府政策支持，煤炭去产能也将会是一个缓慢的过程，需要有比较长远的打算。在需求下降和价格走低的时候，对煤炭企业自身而言，维持生产还能获得必须的现金流。“僵尸企业”退出面临的种种难题，诸如职工安置、负债和不良贷款等，也将让地方政府和相关的金融系统望而却步。去产能将是一个“很花钱”的过程，需要职工分流和就业再教育，以及去产能相关的庞大费用。除了政府基金和政策支持，只有相对比较好的企业财务状况才可能真正使去产能比较容易和顺利。因此，减少煤炭电力过剩，除了去产能，还可以增加需求。进行城市轨道交通基础设施建设，可以提高能源和电力需求。

目前中国有几个需要迫切解决的问题。

一是随着经济发展速度放缓，煤炭和电力产能过剩日益突出，“去产能”是今年政府工作的迫切任务之一；二是城市交通拥堵，既影响了工作效率，还是雾霾的主要来源之一；三是石油对外依存超过60%，而且会逐年增加，不利于中国能源安全。发展城市轨道交通即使不能完全解决，也可以同时缓解这几个矛盾。而且，在目前的经济形势下，还可以成为经济发展的新增长点，其可行性在于，除了城市交通，许多经济活动（如吃饭购物等）也在地下进行，由于地面物业价格很高，因此地下物业的回报比较其他基础设施建设可能会更好些。

产能过剩是相对需求而言的，在去产能的同时增加需求，可以使“去产能”的过程相对容易些。由于重工业与基础设施建设高度关联，对能源电力消费贡献最大，因此需要通过基础设施建设来增加对重工业的能源电力需求。城市基础设施建设放缓是重工业下滑的重要原因，政府可以通过大规模建设城市地铁和其他轨道交通的基础设施，来增加对重工业产品的需求，在解决交通拥堵和雾霾治理的同时，也是缓解煤炭电力消费过剩，进行石油替代的有效途径。

让民营资本更加顺畅平等地加入竞争

记者：日前，李克强总理讲话指出，要消除民资进入电力油气领域的隐性壁垒，您认为难点在哪，油气领域应如何做好相关工作？

林伯强：政府发布的两个意见中都涉及混合所有制改革。混合所有制改革已经推行了一段时间，一些能源国有企业尝试着探索改革路径和模式，但成功率不高。

这主要是因为企业都知道需要进行混合所有制改革，但是具体要怎么走，掌握什么样的尺度，不是很清楚。此次两个意见的主要亮点在于做了一些比较切实可行的界定，如分类分层推进混改，具有可操作性，也比较符合现实。

管网独立改革显然对民营企业进入有好处。要想让民营企业真正可以进入，混合的双方或者多方除了必须有共鸣和互补点，还需要解决一些更为宏观的问题。比如说，如何加快油气价格改革，为油气企业提供一个可以预期、稳定的运行环境；在目前油气供应格局下，如何兼顾能源安全和国际竞争；如何尽可能减少政府行政干预，使民营企业能够跟国有企业平等竞争，等等。

可见，能源行业改革管住中间会比较容易，放开上下游则相对困难。混合所有制改革和发展是一个过程，真正取得成功，还取决于各种相关配套改革措施，甚至观念改变。种种原因使得近二十多年来能源领域快速发展过程中，国有企业和民营企业没有一个共同成长的过程，造成了能源国企一家独大的局面。而且，混合所有制改革在现实中还涉及操作性问题，比如说，如何把握好“国有资产不流失”的尺度，就是一个比较困难的问题。民营企业必须有利才会参与，而国有企业又该如何让利才能保证“国有资产不流失”？这个课题必须好好研究。

混合所有制发展还涉及对公益类和商业类环节的明确界定。现阶段公益类环节还需要国有企业来把持。与商业类的经营目标不一样，公益类由于涉及政府的社会发展目标，赢利要求不能高，而且政府还会保持行政和价格干预，因此公益类企业同时也需要受到保护。改革背景下，国企需要更加注重投资收益率，因此将会以商业类经营为主，而商业类发展趋势是向社会资本市场开放。

所以，能源行业产业链的不同板块，无论是公益还是商业的，需要清楚加以界定。

油气行业改革放开上下游，管好中间输送环节的思路，的确能够给民营企业带来新的发展空间。在改革过程中，还需要积极地进行配套改革，让民营资本能够更加顺畅、平等地加入竞争，既不影响混合所有制发展，也不影响国企改革和发展。