最高收益者中标 光伏扶贫堵漏洞

近日，德州市经济技术开发区举行了一次“特殊”的光伏扶贫招标会。招标信息一经发布，立刻引来了二十多个企业前来参与。可当得知招标规则后大多数企业认为条件过于苛刻，纷纷知难而退。

眼下，中国光伏产业正迎来一个空前的政策利好。根据《太阳能利用“十三五”发展规划(征求意见稿)》，“十三五”期间中国光伏扶贫工程总规模将达15吉瓦。中央及各级政府将全额出资为贫困农户安装光伏电站，以20年不变的补贴电价进行回购，使之获得一笔稳定、持续的发电收益。

按照每千瓦8000元的投入计算，建设15吉瓦光伏扶贫电站一项需投资高达1200亿元。此项扶贫工程既能够帮助贫困户脱贫，又能化解电荒瓶颈，还能为光伏业带来千亿大单。可谓一举数得。

德州的这次招标正是千亿光伏扶贫工程的其中一个项目。当大多数企业纷纷放弃这次竞标机遇时，少数企业却认为，“按照这一规则，才能及时堵住扶贫工程存在的政策漏洞，才能真正使千亿投资真正帮助农户脱贫”。

与众不同的招标

这次招标会标的是德州市经济技术开发区两个乡镇236处分布式光伏电站的建设，总装机容量1.18兆瓦，总投资额900万元。

与同类招标相比，此次光伏扶贫项目有两处截然不同。

其一，其他招标主要比拼电站的造价，一般占评分权重的50%以上;这次电站扶贫收益却占到50%。其二，以往电站建成验收后政府就会支付90%-95%的款项，其余则在一年后的保修期结束后付清;可这次却要分期却要分段分期结款，“在项目运营期中标人自行运营，自负盈亏,每年向招标人支付一定数额的运营收益。”

简单来说，此次光伏扶贫招标就是以最高收益者中标，分期分段付款。正是这两个条件使绝大多数光伏企业“兴趣”全无，相继离去。这使得最初2016年7月4日的招标搁浅，德州当地政府发布公告，“缴纳保证金的投标人不足法定家数，故本项目流标”。

8月23日，上述项目的竞标再次举行。最终，在4家企业激烈角逐中皇明洁能控股有限公司以140.3万元/年收益报价而一举夺标。

根据招标的结果，当地政府将分期分段将总造价900万元的建设资金支付给中标方，保证电站寿命年限;作为中标方，皇明则洁能控股须向当地政府上缴总2806万元的总收益，再由政府转移支付给贫困村以及农户。

光伏发电能给农户带来稳定、持续的收入，被政府定为扶贫主要方式之一。

根据《太阳能利用“十三五”发展规划(征求意见稿)》，“十三五”期间中国光伏扶贫工程总规模15吉瓦，预计政府采购的规模将达千亿元。

皇明公司曾参与了十多次光伏扶贫的招标，但中标率只有不到10%。当史无前例的千亿蛋糕吸引着整个行业都在摩拳擦掌、争抢扶贫大单时，皇明公司董事长黄鸣却显得十分冷淡。

原来，当前全国扶贫办编制光伏扶贫实施方案，均采用招标方式确定建设单位，采用招标制度的初衷是为了节约财政资金，提高资金使用率，堵住各地政府的随意采购行为。“根据我们竞标的经历，国内已进行的光伏扶贫招标项目，报价最低者多数是当地中小企业。他们产品质量往往好坏不一、参差不齐，可血拼价格时报价却比大企业的成本还要低。”黄鸣指出，光伏电站市场报价普遍在每瓦8元以上，可多数光伏扶贫的中标价在6元左右，有时甚至低于6元。政府以低价中标看似节省了1/3的采购成本，却为扶贫效果留下了长远的隐患。

黄鸣在与政府官员交流时常常直抒内心的担忧——现行光伏扶贫存在两大漏洞。

其一，“光伏扶贫是政府招标采购，往往是报价最低者中标。竞标时企业为了争夺订单血拼价格，竞标后为了保住利润又以次充好，光伏扶贫达不到预期收益怎么办?”其二，“中国光伏企业都宣称产品寿命25年，扶贫招标要求电站至少使用20年以上，可迄今为止中国没有一家光伏企业能活这么长。大量中标企业拿钱跑路或倒闭了，扶贫电站无人维护维修、达不到使用期限怎么办?”

一位不愿具名的业内人士介绍道，此前，政府有许多大型工程因执行、监管不到位使得数十亿乃至数百亿的财政资金达不到应有的效果。如前些年国家拿出了数百亿巨资推广“金太阳”工程，补贴光伏发电，最终却不了了之。这一工程被称为“财政部养育失败的孩子”。

面对历史上最大的一笔光伏投入，补贴的对象又是最为弱势的贫困农户，黄鸣担忧道，各级财政拿出千亿扶贫款，最终却不能让贫困农户获得持续、足额的收益，实现精准扶贫的目的，却反而成为中小企业、成为“假冒伪劣”的一夜盛宴狂欢呢?

修补的模式

“光伏扶贫提供了造血机能，能给农户带来持续的发电收益，是最好的扶贫形式之一。关键是如何建立一个执行和监管机制，保证政策达到预期的效果。”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦如是说道。

在黄鸣看来，从已经进行的光伏扶贫竞标来看，大大小小的企业都在血拼低价，建设时为了维持利润往往以次充好、以劣充优。

目前，光伏扶贫竞标时企业递交的只是送检报告，政府连抽检都做不到。有的企业送检产品质量较好，可中标后大批应用时质量却大相径庭;有的干脆撕下大企业的产品包装，换上自己的标签送去检验……这已成为光伏行业屡见不鲜的潜规则。

中国大大小小的光伏企业约有上千家，表面看光伏组件似乎都差不多，但功率不达标，衰减严重、组件热斑及隐形开裂等现象较为普遍，会造成光伏电站发电量严重不足，投资收益大大缩减的现象。

事实上，皇明公司市场部人员调研市场时曾多次遇到这样的现象。2016年1月，德州市赵虎镇某村村民投资7万元安装一套10千瓦的分布式光伏电站。此后，该电站经常因故障无法正常发电，用户数次联系厂家，可售后服务却一拖再拖。到今年8月底，该农户仅发电2000多度，可按照当初的测算，正常情况发电最少应在8000度以上。

一般来说，谁出资谁负责谁监管，商业化光伏电站由出资人货比三家、优中选优。可如今，扶贫电站是由财政全额出资、招标采购，农户只能被动的接受低价中标的结果。对于后期电站是否能为贫困农户带来稳定、持续、足额的收益，各地政府往往难有动力和能力去进行监管。

可一旦光伏电站后期运营出现故障，农户又找不到企业维护维修，扶贫就会大打折扣。政府千亿扶贫资金也无法通过光伏发电发放到贫困农户手中。

对于政府来说，如何监管千亿光伏扶贫是一个庞大的工程。德州市经济技术开发区扶贫办主任石星罡表示，此次招标是光伏扶贫项目，每一笔财政投入都要为贫困户带来收益。由于政府没有光伏电站的运营、监管的经验，为了能保证贫困农户收益最大化，就有了以收益最高者中标、将电站承包给企业运营、分期支付建设费的制度设计。

皇明公司参与招标一再的失利让黄鸣明白了，在血拼价格的竞标中大企业往往拼不过小企业，外地企业往往争不过本地企业。德州开发区政府修改了竞标规则——比拼收益率、分期付款，当大多数企业纷纷知难而退后，黄鸣却十分的兴奋，重新唤起了竞标的希望。

在黄鸣看来，德州的招标模式实际上是从价格血拼转变为比拼产品质量和企业综合实力上。他呼吁，在未来的光伏扶贫中，政府只要能及时修改规则，就能倒逼着中标企业为贫困农户提供高质量的产品和持续的售后服务，更重要的是让政府千亿扶贫的效果得到了制度保证。

在德州市政府一份内部汇报文件中这样写道，“项目运营后，预计年收益和收益率分别比原定提高20.3万元、收益率增长16.9%。工程预计12月底前见效，保守估计每年为贫困户和经济薄弱村增加收入140.3万元。”

可是，按照收益率高中标，贫困农户收益率增加多少，就意味着企业的利润要下降多少。尤其是分期付款、应收账款过长，对光伏企业日常经营更是一个严峻的挑战。

对此，作为中标方皇明公司董事长黄鸣建议，政府应出台相应的金融政策，如推动应收账款的贷款支持，从而使政府、贫困农户与企业三方从中实现共赢，从而保障整个扶贫项目的可持续运营。

目前，中国政府已出台鼓励产业发展的政策，光伏发电项目自投入运营起执行电价补贴标准20年不变。中国可再生能源学会副理事长孟宪淦认为，光伏产业不仅能够帮助农户脱贫，还能帮助更多的农户致富，将是一个更大的潜在市场。但这首先要求光伏产业自身保证质量与效益，形成一个健康、可持续的良性发展机制，杜绝假冒伪劣和短期投机的行为。