常纪文：推进生态文明体制改革的“四个必须”

党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。党的十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系;党的十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境;党的十八届五中全会提出五大发展理念，将绿色发展作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念，成为党关于生态文明建设、社会主义现代化建设规律性认识的最新成果。

生态文明建设必须遵循科学规律，选择正确的生态治理路径，扬长补短，通过制度建设、管理创新等方式发挥政府、市场、社会、科技的作用，从而形成科学格局，走出一条符合实际、发挥优势的中国特色生态文明建设之路。通过3年左右的努力，目前，中央层面的生态文明基本制度体系已经初步形成，地方层面的制度配套和创新正在有序推进。中国生态文明体制改革取得了积极进展，形成了生态文明建设的中国方案，在实践中也积累了一些重要的经验。

首先，生态文明体制改革必须有序发挥地方党委、人大、政府、政协、司法机关、社会组织、市场、企业和个人的共治作用，调动各方的积极性。

为落实环境保护的党政同责，一些地方按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，建立了党政领导生态文明建设一岗双责制度、领导干部离任生态环境审计制度以及自然资源环境损害的严肃问责和终身追责制度。通过督企和督政相结合，破解了一些地方长期存在的老大难问题，撬动形成了地方党委和地方政府对环境保护真抓实干的大格局。

其次，生态文明体制改革必须重视建立科学的综合规划和民主决策机制，平衡好环境保护与经济社会发展的关系，使环境保护的社会性与自然性实现最大程度的契合。

一些地方健全了绿色发展的民主决策制度，制定绿色发展规划，引领绿色发展新格局;完善生态保护红线管理制度，实施主体功能区战略，推动“多规合一”。在此背景下，结合本地优势和基础，发展特色和互补的产业。能源重化工是一些地方的传统优势，也是其工业的基本组成，因此当地要实现产业升级和优化工作，必须面对这一现实，补足短板。为了解决产业集群效应不明显、产业园区之间关联性小、难以形成长效产业链的瓶颈问题，一些地方依托境内丰富的自然资源，按照大力实施“园区承载、项目带动”的战略，从严落实发展循环经济、清洁生产和污染物总量控制要求，着力构建低碳循环的新型工业体系，探索科技含量高、资源消耗低、就业容量大、环境污染小、经济社会双赢的新型工业化道路。这种区域统筹和区域优化的产业精细化管理方式，既可以调整区域产业结构，优化产业布局，防止本地产业之间的无序竞争及本地产业与外地产业之间的无序竞争，又可以提升区域经济和环境保护的效益。

第三，生态文明体制改革必须重视产业升级、优化、改造和共进的支撑作用。

生态文明的衡量标准是生产发展、生活富裕、生态良好，因此不能缺乏产业的持续性支撑。我们不应走先污染后治理的老路，也不应走捧着金饭碗过苦日子的穷路。因此，变生态文明建设理念为可持续发展的现实，变生态要素为生产要素，变生态财富为物质财富，让人人有事做、家家有收入，社会各界全面参与生态文明建设就有积极性。为此，生态文明建设必须和工业化的升级换代相结合，和发展特色的旅游经济相结合，和发展本土化的现代农业相结合，和发展本地需要的现代服务业相结合，和城乡基础设施建设等全面建成小康社会的要求相结合。要使第一产业、第二产业和第三产业在生态文明建设的大格局中多元共进，让老百姓既有享受美好生态环境的获得感，也有共享经济和社会发展成果的获得感。

事实上，一些地方在产业发展方面走出了自己的路子，如着力构建低碳循环的新型工业体系;以高新技术产业开发区和县域特色产业园区为依托，助推整体工业发展再上新台阶;着力构建绿色生态的有机农业体系;努力加强农村基础设施建设，为农民持续增收提供优良环境;着力构建特色高效的现代服务业体系;利用良好的区域地理和环境条件，大力发展养生保健、康复疗养、居家养老等绿色民生经济，构建医养结合的养老养生产业体系。产业的发展必须有撬动资金。为此，一些地方正在探索建立政府、企业、社会合力保障的多元化投入机制，争取财政支持和项目资金，创新生态环境投融资平台，以大项目、大投资推动绿色发展。

第四，生态文明体制改革必须出实招、重实效。

2015年，着力落实《环境保护法》4个配套办法，积极推进环境执法和环境司法。环境保护部对33个市(区)开展综合督查，公开约谈15个市级政府主要负责同志;全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件8000余件，移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件近3800件;开展环境影响评价改革，改变红顶中介赚黑心钱、祸害公共环境的丑恶现象;拒绝审批一批对环境存在潜在负面影响的水电、火电等重大项目的环境影响评价文书。

2016年上半年，地方各级环保部门实施按日连续处罚案件307件，罚款数额达26447.62万元;实施查封扣押案件2942件;实施限产停产案件1202件;移送行政拘留1291起;涉嫌犯罪移送公安机关案件840起。与2015年相比，执法严厉性均有加强。

中央环保督察的扎实推进是生态文明改革和建设成就的一个缩影。2016年1月中央环保督察组进驻河北省后，31批2856件环境问题举报已办结，关停取缔非法企业200家，拘留123人，行政约谈65人，通报批评60人，责任追究366人。2016年8月，今年首批中央环保督察组进驻八省市自治区，先后有2000多人被追究责任。以江西省为例，共行政拘留处罚38人，刑事拘留15人。

2016年年初至今，全国空气质量整体持续改善，环境保护红利得以释放，构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局取得积极进展，生态文明建设展现出旺盛生机和光明前景。这必然会坚定全社会持续、深入开展生态文明改革和建设的决心与信心。

在“五位一体”的大格局下，生态文明建设既是抽象的理论，也是一个又一个具体的生态治理实践。在具体的改革和建设实践中，“绿水青山就是金山银山”、“美丽乡村”等朴实而深刻的理念和生态治理词汇已广为人知。正是因为长期的思想坚守、行为坚持和改革创新，机制灵活、产业发展、百姓富裕、生态美好的生态文明格局正在形成。“看得见山，望得见水，记得住乡愁”、“生产发展、生活富裕、生态良好”的生态文明新印象正在中国生态文明体制改革的实践中形成，生态文明改革和建设的中国方案正在地球村发挥其应有的作用。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长