环保机构垂直管理落地 剑指地方保护主义

继环保部设立水、土、气“三司”后，省级及以下环保机构也将迎来大动作。

近日，中办、国办印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，这标志着省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革正式启动。根据《意见》，市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。

河北、江苏等12个省(市)已经提出改革试点申请，据记者了解，12省试点名单目前已经敲定。日前出台的《国家生态文明试验区(福建)方案》中也提及“在莆田市先行展开省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”试点。

河北安平县环保局一位副局长告诉记者，关于县环保局将转由衡水市直管，他早有耳闻，但“目前具体方案尚未出台”。

“关于环保机构垂直治理的话题已经被讨论了几十年。”国研中心环境政策研究室副主任陈建鹏在接受记者采访时介绍，长期以来，地方环保采取属地治理模式，地方环保部门是地方政府的一个机构，处处受限，地方保护主义泛滥。此次《意见》出台，实际上是被倒逼出来的。

今年三月，在十二届全国人大四次会议举行的记者会上，环保部部长陈吉宁指出，十八届五中全会明确提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，这是党中央在生态环保领域做出的一项重大决策，是对我国环境管理体制的一次重大改革，是改革完善环境治理基础制度、实现国家环境治理体系和治理能力现代化的一个重大举措。

陈吉宁在这次发言中曾明确表示，此次改革的两个首要目的是落实地方政府及其相关部门的环保责任，以及解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。

“最严格环保制度”的重大举措

去年11月的十八届五中全会将“绿色”列入国家五大发展理念，并强调“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”，以强硬口吻宣告环保成为党和政府重点督查督办的领域。

此后，环保领域体制创新与改革动作频频，五中全会提出的各项措施都已经被正式施行或推行试点。2015年1月1日，号称“史上最严”环保法出台，为新的治理结构提供有效手段和依据。去年年底，中央环保督察组正式进驻河北，开展为期一月的督查。今年8月19日，伴随着中央第二环保督察组进驻黑龙江省，今年首批8个中央环保督察组全部就位，环保部提出的“2年内将全国各省督察一遍”的目标可期。

而在环保机构体制改革上，环保部层面成立了酝酿已久的水、土、气三司。陈建鹏认为，按要素设立三司，最突出的优势就是按要素全流程监管，三司的设立，部分解决了以前各项职能分散在各司局的格局，体现了环保部一直以来完善“事前事中事后”监管的意志。

此次环保机构垂直管理改革，亦在五中全会提出措施之列，剑指地方环境治理传统的“块状”结构，并进一步落实地方政府环境治理主体责任。

“加强基层环境执法的独立性很有必要。”环保人士赵亮曾多次与地方政府及环保部门交涉，扯皮的不愉快令他感到，“区县环保部门受制于政府的强度更突出。”地方政府的责任往往被转嫁给地方环保部门，出了环境事故则让环保部门背锅。落实地方主体责任和治理地方保护主义，实是一体之两面。

环保机构垂直管理无疑加强了省级环保部门的职能，事实上，这也强化了地方党委和政府及其相关部门的环保责任。通过县一级环保部门与县级政府的剥离，县级政府不能再“甩锅”;而省级环保部门监察职能的强化，可以更好督促市、县政府落实环境治理责任。

根据《意见》，垂直治理的主线任务还包括：通过显著增强省市两级对环境问题的统筹调控能力，探索设置跨流域跨地区环保机构等措施，切实解决“难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求”问题;以及通过统筹解决环保机构和人员身份编制、提高环保队伍专业化水平等措施，切实解决“难以规范和加强地方环保机构队伍建设”问题。

以上对环保机构垂直管理效果的愿景，有赖于试点工作的推进。针对环保机构垂直管理改革试点的情况，环保部一名官员在接受央广网采访时表示，按照《指导意见》给出的时间表，试点工作力争在明年6月底前要见成效。 “这12个(申请)省份一旦方案通过了环保部和中编办的备案，就能正式成为试点身份，成熟一个，备案一个，启动一个，完成试点后，我们力争在2018年6月底前完成体制改革调整工作，在‘十三五’末要保证按照新制度高效运行。”

当“炮灰”的地方环保部门

区县级环保部门收归市级管辖并非是最近才有的创举。河北省邢台市桥西区环保局一位孙姓副局长告诉记者，桥西区环保局在“七八年之前就归邢台环保局管了”。他回忆，当时的模式是“人、财、物从区政府一次性划归市政府”，与桥西区一样的还有桥东区环保局，也划归邢台市环保局，变成桥东分局。“划归以后，职能和操作上没有什么大的不同”。

赵亮认为，长期以来地方保护主义的根源就在于，基层的环保部门是当地政府的组成机构，人财物的主导权都在地方政府手上。人财物的脱离，表明基层环保部门可以真正独立行使职能。

上述孙姓副局长坦言，桥西区环保局之所以能划归市环保局，主要原因为桥西区是市政府所在地。桥东区也是市区。而其他区县由于距离城区较远，面积较大，因此并未实行垂直管理。

而县一级地方恰恰是环境问题的高发区，也是地方保护主义的高发区。

中山大学地球与环境学院院长周永章认为，GDP至上的理念，是地方保护主义滥觞的根源。“为了本地的经济发展，遇到排污企业，尤其是本地的支柱企业，有些地方政府往往会网开一面，地方环保部门也是徒呼奈何。”

地方政府有时也会换一种更柔软的姿态。赵亮在调查河北某地钢铁企业违规排放烟气时，遭遇当地“组团公关”，当地宣传部常务副部长、钢铁厂所在镇的镇长、钢铁企业安全环境负责人组成多方会谈。令赵亮最为讶异的是，“当地环保局居然被代表了。宣传部副部长说自己可以代表”。

令赵亮印象深刻的还有四川威远4˙10事件后，威远县环保局局长迫于舆论压力被停职，当地副县长直接上马代理。

“环保局经常被当成炮灰，”这让赵亮感到痛心，“新环保法实行一年多来，依然困难重重。其实障碍就在于地方环保部门处于夹缝层，不能越雷池一步。”

在《意见》中，切实解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，主要通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能，市级统一管理环境执法队伍等措施。环保部副部长李干杰在接受新华社采访时认为，破解地方干预，主要从三个层面来实施。

“首先从体制设计上解决干预。一是省级环保部门直接管理市(地)级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效;二是市(地)级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使执法权，执法重心实现下移，强化查企。

其次从人财物保障上解决干预。一是驻市(地)环境监测机构的人财物管理在省级环保厅(局)，市(地)无任何支配权;二是县级环保机构以及监测执法机构的人财物管理在市级环保局，县级无任何支配权。

最后从领导干部管理权限上解决干预。《意见》在领导干部管理上，既有遵循，也有创新。省级环保部门主管所有市(地)环保局长，以及驻市(地)环境监察和监测机构人员，调控能力明显增强。

这是典型的“分权—集权”制度安排。将区县环保机构与区县政府剥离，确保区县环保机构相对当地政府的独立;将市级环保部门的监察权与执法权剥离，省级环保部门手握全省最高监察权力，犹如各市政府头顶上的利剑。

为什么省环保局不直接管理基层执法?“中国面积很大，情况复杂，既要考虑管理的便捷有效，还要兼顾到地方的积极性”，周永章在接受记者采访时认为，省级环保执法力量不足，因此《意见》中“市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。”一条，是比较符合中国国情的。

如何落地，还要操心

虽然《意见》已经出台，但周永章教授仍感到忧心。由于环保牵涉的领域甚广，包括并不限于工业、农业、住房等部门，因而地方环保部门从政府剥离后，虽然执法相对独立，依旧不得不面临扯皮的困境，而且可能加剧。“原来地方环保部门和地方政府是一家子的，有问题好协调。现在独立出来，可能更加难以协调，地方政府可能更加抗拒。”

难题要从进一步落实地方政府主体责任来破解。赵亮认为，经过两批督察，对各地方的震慑目的已经部分达到。“地方政府应该警醒，环境保护要和经济发展放到平等甚至更高的面上去考虑。地方政府和环保部门，其实应该是向着一个目标前进的。从根源上讲，要破除唯GDP论的思想”。

难点还在于人员的变动。从县区级政府剥离后，县区级环保部门工作人员的组织关系就要调到市区。“肯定还要磨合”，前述环保部官员表示，要进一步推动属于事业单位的县级环保部门转变为行政部门，但横亘在前的是国家对于编制数量的严控。“这些都需要机制体制创新。要加快出台环保监测监察执法标准化建设的规范性文件”。

“县级的环保机构职责有所变化，但是仍然是留在属地，只是财政供给关系有所调整，以前的工作，现在仍然是有活干，有事做，这就最大程度地保证了平稳的过渡。改革的动作要快，这样才可以为‘十三五’期间繁重的生态环境治理工作腾出时间、腾出空间。”前述环保部官员表示。

基层环保部门不仅缺人，还缺装备，对此李干杰解释道，要全面推进环保监测、监察、执法能力标准化建设：“配备环境执法调查取证、移动执法等装备，实行环境监测与执法测管协同，建立运行大数据平台提高信息化水平和共享水平，加强协作协调联动，确保顺畅高效。”