天然气全环节价格监管体系建成

6月20日，国家发展和改革委员会印发了《关于加强配气价格监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），指导各地进一步加强城镇燃气配气价格监管。

根据《指导意见》，城镇燃气配气价格按照“准许成本加合理收益”的原则制定，其中准许成本核定原则上根据政府制定价格成本监审办法等有关规定执行；准许收益按有效资产乘以准许收益率计算确定，准许收益率原则上不超过7%。

有关专家对《经济日报》记者表示，此次针对下游城镇燃气配送环节的价格监管规则建立后，意味着天然气价格监管补齐了最后一块拼图，天然气产业链全环节的价格监管体系已构建形成。

打造价格监管完整体系

城镇燃气是重要的公用事业，燃气管网属于网络型自然垄断环节。近年来，国家在加快推进天然气行业竞争性环节价格市场化改革的同时，着力加强具有自然垄断属性的输配环节价格监管。

2016年，国家出台了《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，建立起中游管道运输价格监管规则。不过，我国对下游城镇燃气配送环节的价格监管相对滞后。

例如，多数地方都是直接管理销售价格，没有单独核定配气价格，不利于各环节成本和价格的清晰界定；一些省份制定了燃气价格管理办法，但也有不少地方尚无明确的价格管理规则。此外，由于各地在燃气定价方法、重要指标参数的选取上差异较大，导致不同城市燃气企业购销差价水平差距比较大，少数地方价格水平明显偏高，不利于天然气行业的持续健康发展。

2015年印发的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，政府定价领域要严格规范政府定价行为，坚决管好管细管到位。

“具体到天然气行业，价格改革的目标就是要‘管住中间，放开两头’，实现气源和销售价格放开由市场形成，对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则要严格监管。”国家发展改革委有关负责人表示，此次《指导意见》的出台，正是为了指导地方更加规范、科学地监管配气价格，并为进一步推进天然气各环节价格改革创造条件。

中国人民大学经济学院副院长郑新业认为，《指导意见》的出台，是继2016年对管道运输环节建立起价格监管规则以后，国家进一步对下游城镇燃气配送环节建立起价格监管规则。这意味着天然气产业链从跨省长输管道到省内短途运输管道，再到城市配气管网等各垄断环节均建构起较为完善的价格监管制度框架。

中国石油大学教授刘毅军指出，跨省长输管道、省内短途运输管道、城市配气管网分别是天然气供应的“主动脉”“主要血管”“毛细血管”。随着价格监管完整体系的形成，价格管理部门应将重心放在自然垄断环节的监管上来，把改革举措进一步落实到位。

标杆成本有利于提升效率

根据《指导意见》，配气价格按照“准许收益加合理收益”的原则确定，即通过核定城镇燃气企业的准许成本，监管准许收益，考虑税收等因素确定年度准许总收入，进而制定配气价格。

其中，年度准许总收入由准许成本、准许收益以及税费之和扣减其他业务收支净额确定。其他业务收支净额包括企业使用和配气业务相关的资产和人力从事工程安装施工、燃气销售等其他业务活动的收支净额。

准许成本的归集应当遵循合法性、相关性和合理性原则，凡与配气业务无关的成本均应予剔除。配气业务和其他业务的共同成本，应当按照固定资产原值、收入、人员等进行合理分摊。

记者了解到，国家发展改革委已经要求，省级价格主管部门要按照指导意见要求，结合当地实际，抓紧建立健全监管长效机制，制定配气价格管理和定价成本监审规则，并于明年6月底出台。

思亚能源咨询有限公司执行总裁李遥表示，按照《指导意见》，天然气公司的售气和接驳费用都是属于其他成本，不属于配气成本和准许收益。因此，天然气公司今后应该会进行售气、配气、接驳三块业务的财务分离，使成本核定更规范化、透明化，避免“一本账”。

《指导意见》还指出，鼓励各地建立激励机制，科学确定标杆成本，低于标杆成本的可由燃气企业与用户利益共享，激励企业提高经营效率、降低配气成本。

“标杆成本的制度设计，对于激励企业降本增效和提高行业效率有积极的促进作用。”李遥说，过去的输配气价格采用成本加成模式，输配气企业对成本不敏感，一些谨慎投资、精细管理的公司反倒认为自己“吃亏了”。有了标杆成本以后，低于标杆成本的优秀企业可以将多余利润拿出来和终端用户共享，这是一个多赢的格局。

郑新业也指出，标杆成本的设定，是天然气价格监管能力升级的重要表现。有了标杆成本，天然气企业会努力把成本挤一挤，用户的用气成本也会有所下降，这更有利于天然气行业的长远发展，对推动全社会的节能减排也有重要意义。

投资收益率不超过7%

投资收益率是影响配气价格水平的关键指标之一，也是各方关注的焦点。根据《指导意见》，配气的准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定。准许收益率为税后全投资收益率，按不超过7%确定。

专家指出，《指导意见》提出的投资收益率上限水平，是在借鉴天然气市场成熟的欧美国家经验的基础上，综合考虑国内城镇燃气行业特点、发展现状，以及用户承受能力等因素确定。

从国际经验看，通常认为天然气配送环节经营风险低于长输管道，因此收益率也应低于管道运输。从国内看，一方面，目前我国城镇燃气行业处于快速发展阶段，管网设施尚不完善，收益率的选取应有利于鼓励企业投资、促进行业持续发展；另一方面，城镇燃气属于重要公用事业，直接关系中小企业发展和居民生活，收益率水平不宜过高。

郑新业表示，有了标杆成本和准许收益率等参数，下游用户购气价格更透明，随着配套改革的实施，监管的到位，用户用气成本有望降低。

“《指导意见》将收益率上限定为7%，考虑投资收益与风险正相关的关系，充分体现了燃气行业属于公用事业的特点，也有利于调动各方投资积极性。”刘毅军说，目前，我国许多新城区需要进行大规模的管网建设，部分老城区的管网也亟待改造。7%的回报率上限充分考虑了各地的差异性。

值得注意的是，7%是收益率上限，各地可以根据当地天然气市场发育程度、承受能力等实际情况，在不超过上限范围内的确定具体收益率水平。

专家还表示，随着各地落实《指导意见》，出台监管规则，加强成本建设，目前少数城市过高的配气价格近期将会有所降低。不过，居民用气价格短期内不会受影响。从中远期看，随着一系列措施的政策效果逐步显现，天然气产业链各环节收益更趋合理，将有效促进天然气行业持续健康有序发展。