针对走样的政策执行 环保部发布特急文件

7日上午，终于传来好消息。

环保部已经向京津冀及周边地区城市下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》特急文件，明确进入供暖季后，一些地方如果没有完工“煤改气”“煤改电”工程，依然可以继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式。文件提出“坚持以保障群众温暖过冬为第一原则”。

这就对了！

唯上

雾霾天气人人痛恨，国家治理空气污染下了大决心。作为北方雾霾的重要来源，冬季取暖的散煤燃烧自然在整治之列。所以，去年10月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第七次会后，国家开始陆续在北京周边设立“禁煤区”。于此同时，各地开始大力推进“煤改气”“煤改电”工程。

这是个非常庞大的能源结构改革工程，涉及工业生产中燃料的升级换代，也关系到普通老百姓的生火做饭、取暖过冬，既是发展问题，又是民生问题。

国家的决心很大，地方的执行也超级高效。一时间，很多地方张挂起各色各样的宣传条幅，有些宣传语一幅恫吓的口吻，烧煤卖煤就要“抓抓抓”。一些老百姓家里灶台被拆了，烟囱被堵上了，卖散煤的被拘留了……

这在以上级命令下级执行、层层下指标压任务为特色的官僚体系中，早已司空见惯。很长时间以来，我们政府的执行方式就是这样，喜欢用运动、大干快上、多少天攻坚等等战斗话语。这套方式是以上率下的，一竿子插到底的，在很多事情的执行上也是高效的，但同时，也是非常粗放、粗糙的，后遗症不少。尤其是在信息时代，群众维权意识强烈，这种工作方法不少时候左支右绌。

这种方式的目的很明确，就是为了完成上级交办的任务，考核也很简单，有一组详细的条目，完成多少多少指标。这个执行过程很容易导致上下级之间的封闭循环，滋长形式主义和官僚主义。只要不闹出大事，民众的反馈、社会的舆论都不成为重点。因为，它的内生逻辑就是“唯上”。

走样

这使得我们一些改革政策出发点很好，但基层在执行过程中却走了样，尤其可恶的是，执行中变本加厉，塞私货、一刀切，引得民怨沸腾。

毛泽东在《反对本本主义》一文里就批评这种做法是“形式主义”，他说对于上级领导机关的指示，“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行，这种单纯建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众？就是这种形式主义在那里作怪。”形式做给谁看？老百姓看的是实效，形式自然只能给上级看。

毛泽东还尖锐地指出，“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”

说得很深刻。

但是，基层执行过程中的“盲目”有时又并不完全是主观恶意，只是在这种运动式的、限期执行完毕的压力下，在上级领导斩钉截铁定任务、下指标，干不好就下台的威吓里，即使可能基层对改革对象情况的掌握要比上级更精准，基层依然没有任何商量的余地、腾挪的空间。这在短时间的改革推进中，尤为明显。

于是，压力层层传导，指标层层加码。上边说30天，到了底下就要求20天、半个月搞定。政策执行的钢绳越绷越紧。缺乏弹性的后果，就是在意外之下，执行者反倒脆弱不堪。

这些年，一些地方的制定的改革政策推不动，遇到阻力或反弹，就以稳定为由迅速回缩，结果，改革变成半拉子，政府信誉权威受损害，改革对象觉得，闹一闹有好处。如此，陷入恶性循环。

陷阱

而究其源头，背后都有改革政策在制定和推进过程中存在制定前综合协调不够、单方面推进，执行又操之过急的问题。

比如“煤改气”“煤改电”，对环保自然是好事，但要让一个煤炭为主力能源的国家彻底扭转原来的能源结构，是极为复杂的系统工程，涉及的部门不仅是一个环保部，还有发改委、住建部、能源局等等，涉及能源价格调整、小区管道改造、群众安置等大量工作，很难在短时期内一蹴而就。如果只是为了单一的环保指标，那可以大干快上，简单封了老百姓的烟囱、煤球炉交差，但电、气的管道线路建设又一时半会跟不上，到了冬天，就出现供暖的断档，天是蓝了，百姓却冻了。而已经装了电、气设备的，因为价格比烧煤要贵得多，政府补贴又跟不上，几千上万的取暖费对很多家庭来说负担太重。

但面对汹汹而来的社会舆情，政策制定者抱屈：我这都是为老百姓好啊，雾霾谁都不想再吸，不改革能行吗？基层执行者也委屈：我是在执行上级的指令，老百姓不理解，你跟领导去说啊。另一方面，群众不买账：治雾霾我支持，但为什么不让我温暖过冬？改革就差这一个冬天吗？

这种“不理解”如果没有沟通、疏导、纠偏，就逐渐积累了民众对改革的“不信任”，塔西佗陷阱越挖越深，最后把整个政府、社会、国家都埋了进去。

“煤改气”“煤改电”的大方向是对的，这次环保部的及时纠偏是应急之策，并不是朝令夕改，但无疑提醒我们，要把改革的困难估计得更足一点，在前期谋划的时候，有关部门不妨多走走看看，多听听意见，少一点“办公室改革”；在推进的过程中，不妨多点温度、多些弹性。这不是说改革在执行过程中可以打折扣、讨价还价，而是说，改革需要注意节奏的缓急和各方的协调，等一等那些认识不到位、资金有困难、生活习惯难改变，还赶不上改革步伐的老百姓。

有些时候，改革不差一个冬天，只差一句嘘寒问暖。