深度|污染防治：有破有立 但拒绝简单粗暴

这个冬天，北京的蓝天格外多。数据显示，2017年，北京市PM2.5年平均浓度为58微克/立方米，较上年同比下降20.5%；较2013年的90微克/立方米下降32微克/立方米，降幅达35.6%，完成国家“大气十条”下达的60微克/立方米左右的目标。北京空气质量改善，也是全国生态环境明显好转的一个缩影。

3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议经投票表决，通过了《中华人民共和国宪法修正案》，“生态文明”写入宪法。这标志着，我国的生态文明建设探索出了符合国情的中国特色发展道路、中国特色法治模式和中国特色环保策略，步入了新时代中国生态文明建设和发展的新阶段。

人们对碧海蓝天的渴望更加强烈，环境问题也引起社会高度关注。在多家媒体推出的两会热点调查中，“环境保护”均为备受关注的热点问题。

污染防治，已进入攻坚期。相关专家表示，打好污染防治攻坚战，不仅要明确目标逐一击破，更要在这个过程中避免“一刀切”，不留“后患”。

环保新规促钢企转型升级

污染防治是决胜全面建成小康社会要打好的三大攻坚战之一，自2015年史上最严环保法实施以来，多项环境指标出现改善，一些行业也因此发生转变。

2017年，对鞍钢市的工人老陈来说，是收获颇丰的一年，不仅没有往年的单位裁员压力，待遇还提高了不少。这一年，老陈所在的钢铁企业利润较以往几年，也有了很大改观。老陈和同事们对接下来几年的薪水福利保持乐观，因为“钢铁行业很久没有这番景象了”。

老陈乐观的背后是全国钢铁行业利润的好转。“在利润上涨的同时，钢铁行业优质产能得到充分利用，产能利用率明显提升，实现了行业的整体复苏向好。而这一改变正是出现在史上最严环保法出台之后。”河北省冶金行业协会相关负责人告诉中国经济导报记者。

河北省冶金行业协会副秘书长王大勇分析说，“环保督查治理、环保限产、安全检查、质量监督检验等政策执行坚决有力，市场供应预期持续收缩，钢市信心提振明显。”

同时，化解过剩产能，为钢铁业脱困发展、转型升级奠定了坚实基础。广大钢铁企业紧抓机遇，加快结构调整，行业正朝着规范、有序、创新驱动方向迈进。

“落后小微企业的市场出清、违法企业的取缔叠加兼并重组，使行业集中度有所提高。”中国钢铁工业协会副会长迟京东表示，这有利于形成优强企业主导的产业发展格局，规范市场竞争。

最新颁布的系列政策文件也表明了国家对后续环保限产的态度，整体上看，严格监管将不会放松。2017年12月31日，工信部正式印发《钢铁行业产能置换实施办法》，要求列入钢铁去产能任务的产能、享受奖补资金和政策支持的退出产能、“地条钢”产能等不得用于置换。

原环保部日前在介绍“蓝天保卫战”三年计划时强调，应保持政策的连续性。全面推进“散乱污”企业及集群综合整治，将所有固定污染源纳入环境监管，对所有重点工业污染源全面安装在线监控，明确无证排污和排放不达标企业最后改正时限，逾期一律依法关停。

而在钢铁产业集中的唐山、邯郸、安阳等地，环保限产的长效机制正在一步步建立。

有破有立加大污染防治力度

当然，建立钢铁行业环保限产机制，只是坚决打好污染防治攻坚战的一个小目标。党的十八大以来，习近平总书记系列重要讲话坚持立字当头，以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的“立”来推进新形势下的治国理政。

生态文明建设，首先就要“立目标”。党的十九大报告将“美丽中国”写入现代化建设的总目标，并提出了三个阶段目标。到2020年，坚定实施可持续发展战略，坚决打好污染防治攻坚战；到2035年，生态环境实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，生态文明全面提升，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

“立”完目标，如何“破”则显得尤为重要。

国家发展改革委环资司司长任树本日前表示，从现在起到2020年，要坚决打好污染防治攻坚战，这一阶段的生态文明建设水平应与全面建成小康社会目标相适应，着力解决突出的环境问题，加强对重要生态系统的保护和修复，使资源利用更加高效，生态环境质量总体改善。

在任树本看来，生态文明建设功在当代，利在千秋，是一项长期、复杂、艰巨的任务，既要做好打攻坚战的准备，也要有打持久战的决心。坚决打好污染防治攻坚战是生态文明建设下一步需要抓好的重点工作之一。

他具体解释说，第一，坚决打赢蓝天保卫战。抓好重点区域联防联控；调整产业结构、持续淘汰落后产能；大力发展绿色能源。第二，着力开展清水行动。推进河长制、湖长制落地；提高饮用水安全保障水平；打好城市黑臭水体歼灭战。第三，扎实推进净土行动。抓好固体废物污染防治；加大重金属污染治理力度；开展农村人居环境整治行动；加强生活垃圾分类和回收处置。

在南开大学环境科学与工程学院博士张建新看来，治理大气污染，要抓好工业转型升级与企业污染防治相结合，对水泥、钢铁、玻璃等落后产能按期淘汰，加快企业技术进步和技术创新，不断促进产业转型升级，将高耗能、高污染的产能比重降下来，用最低的环境污染换取最大的GDP产出。

“水污染直接关系人们日常生活，政府必须负起责任，拿出硬措施，打好水污染防治攻坚战，建立防止反弹的机制，以看得见的成效回应群众关切，推进绿色生态发展。”张建新告诉中国经济导报记者。

土壤污染处于“末端污染”，要抓“本”治“源”。张建新认为，“土壤污染防治不仅要从工农业生产、城乡居民生活污水排放着手，更要管住生产生活‘上游’的土地规划、城乡规划。”

精细管理不搞“一刀切”

经过三十多年的快速发展，我国积累下来的生态环境问题日益显现。比如，全国江河水系、地下水污染和饮用水出现安全隐患；一些地区重金属、土壤污染比较严重；北方地区大范围长时间的雾霾成为人们心中的阴影。

然而在污染治理的过程中，却出现了奇怪的现象。个别地方将中央环保督察当成一场“抱佛脚”的考试，避重就轻，蒙混过关。“打招呼”也好，“发通知”也好，选择“一刀切”这种简单粗暴的方式，将企业临时性全部关停。如此一来，不少非污染企业也躺着中枪，白白遭受损失。

浙江大学公共政策研究院客座研究员夏学民告诉中国经济导报记者，“我国环保执法系统虽然已经进行了垂直化改造，但往往是‘事后诸葛亮’，‘一刀切’式的环保风暴，效果‘立竿见影’，但从可持续发展角度看，不一定是最优的。”

环境治理“壮士断腕”，并不意味着“一刀切”，而是要求政府严格落实政策要求、公正执法，为企业提供更加公平、高效的竞争环境，让环境绩效好的企业能够在市场竞争中自然胜出。在这方面，天津开发区作为国家级经济开发区，积累了一些经验。

比如，根据企业具体情况开展精细化管理。天津开发区环保局污染防治科负责人刘永吉在接受中国经济导报记者采访时解释说，“在落实重污染天气应急减排任务时，我们坚持原则，精心设计，通过对企业环保绩效进行排名，制定精细化的停限产减排方案，实现了污染物减排到位，环境绩效好的企业得益。”

“对环境绩效不同的企业进行差别化对待。”刘永吉表示，在停限产的方案中，天津开发区在严格按照市级要求对涂料、家具、铸造等行业共32家企业实施全面停产的基础上，结合开发区实际，对14家环境绩效排名靠后的企业实施优先停限产，减少对排名靠前企业的影响。同时，积极协调，避免重大政治和民生项目受到企业停产影响。

在这方面，济南市也做了很好的示范。2017年，济南将坚决打好蓝天保卫战作为全市三大攻坚战之一，创新出台“蓝绿名单”制度，正确处理环境治理与民生发展的关系。所谓“蓝绿名单”制度，即针对施工工地和工业企业，面对采暖季最严“停工令”，“蓝名单”企业在非重污染天气可以继续生产和施工，“绿名单”企业在重污染天气也可以继续生产和施工。“进入蓝绿名单的企业，排放标准和排放量都严于国家标准一半左右。平时环保工作做得比较到位的话，在一些极端天气也可以正常运行，这项举措不搞‘一刀切’，发挥了正向激励作用。”济南市环保局污染防治处相关负责人解释。

张建新表示，污染防治避免“一刀切”，要向天津、济南学习。比如，针对不同的污染，科学制定整改落实措施。对严重污染以及不符合法律法规的“散乱污”企业，要坚决依法关停取缔到位。对与群众生产生活密切相关的畜禽养殖业、家庭小型加工点、群众生活急需的小型经营项目，既要及时回应部分群众的合理环保诉求，也要兼顾广大群众的正常生产生活。要着眼建立整改的长效机制，拿出创新性举措，注重把环境保护与脱贫攻坚、农业生产等结合起来，有效保障群众就业和农民增收，不能简单一关了之、一拆了之。