可再生能源配额制因强力触动利益格局 陷难产迷局

‘导语’

业界翘首渴盼的可再生能源配额制因强力触动“利益格局”，箭在弦上却始终“难产”。3月底，国家能源局终于下发《配额制》意见稿。不过，“瓜熟蒂落”的配额制因未解决补贴问题被回炉再造，诸多难点尚需厘清。

发电、上网和市场消纳是可再生能源发电产业面临的三大难题，而这三大难题的消除，单纯依靠成本优势和技术进步难以实现。巨量财政补贴虽是政府扶植某一产业快速发展的强心剂，但补贴绝非长久之计。

随着风电、光伏等新能源装机的快速发展，补贴缺口已成为掣肘新能源发展的重要因素。据证券分析机构测算，2017、2018年新能源实收补贴与理论发放补贴的缺口分别高达678亿元和937亿元。

与国外配额制政策通过竞争以最低成本实现风电开发的目标不同，我国出台配额制的初衷是通过竞争机制与激励准则解决风电消纳问题。为解决可再生能源补贴缺口巨大以及消纳难的“沉疴顽疾”，强制配额制叠加可再生能源绿色电力证书自愿认购交易制度被寄予厚望。

业界普遍认为，配额制能够为新能源发展“兜底”：解决“三弃”问题，使可再生能源消纳具有强制性，提高风电、光伏等可再生能源发电在终端的消费比重；配额制的实施不仅有利于本省内新能源电力的最大化消纳，还将促进跨区域的调度，对可再生能源电力溢出省份的电力消纳同样帮助较大；限电的降低可持续改善发电企业的现金流压力。

3月23日，国家能源局综合司就《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》公开征求意见，酝酿十年，配额制“千呼万唤始出来”。然而，“瓜熟蒂落”的配额制因被寄予解决补贴问题的厚望回炉再造，地方保护主义如何破局？配额制考核中该如何“算账”？补贴难题能否破解？种种难点尚需厘清。

难产迷局

风电界对强制配额制的出台可谓是翘首渴盼，作为可再生能源“靠山”的配额制推出，却阻力重重，如今的出台系新芽凝聚了破土而出的力量。中国新能源(6.350, 0.00, 0.00%)电力投融资联盟秘书长彭澎告诉《能源》记者，十年前，出台配额制剑指提高可再生能源比例，在我国整个能源界饱受争议。当时的大环境是，专家普遍认为煤炭是我国能源的顶梁柱，提出约束性目标会增加整体能源成本，可再生能源价格没有竞争力，阻力非常大，“这就是我们先推出自愿认购绿色证书的原因”。

“配额制带有很强的行政色彩，当时普遍认为可再生能源配额制与电力市场化改革导向不一致。”国网能源研究院新能源与统计研究所所长李琼慧告诉《能源》记者，新能源技术进步和成本下降速度往往超过预期，我国可再生能源规划的目标执行结果往往偏低，因此配额目标到底多少很难进行科学设定，“当时担心配额制设定目标，大家达到目标后就会认为任务已经完成，反而会对新能源的发展带来不利影响。”此外，由于地方发用电计划都归地方政府管理，如果文件涉及到地方政府的责任，就需要国办批，造成了一定的困难。

一位不愿具名的业内人士告诉《能源》记者，配额制“难产”最本质的原因是对既有利益格局的强制介入，“五大发电集团虽然是可再生能源的主力军，但同时又是火电的最大持有者，要革常规能源的命，它们是不认可的，并且火电话语权很大，博弈面临巨大阻力”。此外，把地方配额完成情况与省级政府政绩考核挂钩，对地方政府、尤其是东部发达省份政府“是致命的”。

从国际经验来看，一般是先出台配额制，再推出绿证。对于我国配额制与绿证出生顺序为何颠倒这一疑问，李琼慧告诉《能源》记者，我国与国外的配额制系两个不同的概念，国外对可再生能源的补贴包括两个政策体系，一是以德国为代表的欧洲体系，即通过固定上网电价，通过电价补贴可再生能源。美国体系则与欧洲完全不同，实行配额制。我国目前采用欧洲经验执行的实行固定电价。

从国际惯例上讲，配额制对可再生能源的激励作用逊色于固定电价，因此很多国家先出配额制政策，后调整为固定电价政策。我国目前实行固定电价制度，但在固定电价未完全退出的情况下实施配额制，我国的配额制就与国外的配额制有很大差异。“从概念上讲，配额与固定电价一般不是并存的，所以我国现在实行的自愿绿证也是在已经有固定电价基础上实施的，这在国际上没有先例。

此外，我国的绿证与美国的绿证有所区别，美国在相对成熟的电力市场的基础上实行配额，并参与市场交易，是顺理成章的事情，“美国的配额和绿证基本上是同步的，不存在先有配额后有绿证这一说。美国有了配额制之后，配额制给发电企业的补贴就是通过绿证的交易来实现的。”

曙光初现

2016年，国家能源局曾发布关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见，但并未立刻执行。此次国家能源局再次发布可再生能源配额制的征求意见稿，彰显管理层对发展可再生能源的决心。

“配额制的出台已经成熟”，彭澎告诉《能源》记者，在绿证实行一年之后，特别是“十九大”会议后，国家政策层面开始强调重视生态环境，能源转型成为实现生态环境友好的重要抓手，这给了能源局很大信心。

此外，可再生能源成本大幅下降，从最新的招投标来看，光伏价格已经低于青海脱硫脱硝的火电，分散式风电其中的一部分也可以实现取消补贴，今年中东部，参与分布式市场化交易中的很多项目也明确不要补贴，意味着可再生能源的成本下降之后，可以在不增加成本的前提下更多地使用绿色电力。从另外一个层面看，国家把生态环境的红线拉高，可见政府对于解决生态问题的决心。

值得关注的是，更多地应用绿色电力的生产企业将在日后更具竞争力，采用绿色电力生产的产品会有标签以区别于普通的产品，帮助绿色产品搭建起一个更好的市场环境平台。在多方促进之下可再生能源配额制得以破壳。

《能源》记者发现，与2016年版本相比，配额考核主体从发电侧变化到电网和用电侧；考察方式从发电量变化到用电量；多数省份的配额比例得到提升，中东部省份配额目标较2016年底，占比提高近2-3倍。

彭澎对《能源》记者解读到，配额主体的变化源于决策层希望通过用能侧发力提升新能源的需求，打蛇打七寸，提高对发电集团和电网的要求并不能解决新能源消纳问题，因为接纳绿色电力的大门钥匙掌握在受端省份的手中，即便电网线路建立起来也于事无补，这就是为什么能源局彻底转变了管理思路，转而对用电侧和电网提出要求，把可再生能源的需求创造出来，需求稳定后，投资即会随之涌入。

“发电企业不承担配额义务，仅需配合电网企业完成配额，因为可再生能源的整体利润水平较好，主要电价政策在，固定上网电价政策在，并不担心市场遇冷，所以在电价政策稳定的情况下，发电企业暂时不承担配额责任。对于电网企业来讲，国外配额制承担主体主要是配电公司，我国也在进行电力市场化改革，随着市场化的推进，让售电公司作为配额的承担主体是合适的。”李琼慧对《能源》记者表示。

配额承担的主体，电网企业作为售电公司的一种形式首当其冲，包括自备电场以及独立的配售电公司，都是最早的配额承担的主体。风电开发商负责人张卫远（化名）的观点是，电网公司曾是阻碍可再生能源发展的重要阻力，电网公司承担配额制的主体有助于减小新能源并网阻力。

李琼慧的观点是，调整配额制的主体便于政策的出台，“配额制的考核，地方政府应担责，但如若文件涉及到地方政府考核，出文的规格相对较高，可能需要国办发文，配额制的主体调整是为了便于出台做了简化。”对于电网公司而言，对配额制是非常支持的，通过配额制的方式可打破省间壁垒，国网公司的落实阻力会小很多。

对于考察方式为何从发电量变化到用电量，原因在于配额制的推出主要强调的是可再生能源的利用，所以从道理上讲应该采用用电量。但对于可再生能源而言，厂用电率比较低，而且可再生能源的发电量上网后是无法区分的，因此实际计算中还是用的发电量。

我国可再生能源的发展超乎预期，此前测算，普遍认为风资源好的西部地区，配制指标能达到15%就已经很高了，但从实际情况看，近两年有些地方超过了20%。“必须关注的是，高配额的实现是在弃风弃光非常严重的情况下，陷入建的越多，弃的越多的怪圈，解决弃风弃光的问题，单纯的要求西部风资源好的地方再提高本地的消纳能力，已经直逼天花板了。所以进行激励式的开发，解决现在的消纳问题。”

与2016年版本相比，多数省份的配额比例得到提升，源于“十九大”之后，政策制定者认为可再生能源完成的目标有高于目前规划的可能性。加大对中东部省份的要求则源于需要中东部省份把电力市场的大门向西部的绿色电力敞开。“各省之间的输送电情况是电网与各省经信或者其他主管部门协商，之前各省把门关得比较死，总是希望为本省的电力装机争取更多的空间，那么接下来的配额制会帮助他们把各省的大门对绿色电力打开。”

对于配额制的未来预期，政策制定者表示乐观，“指标的完成在早期压力不会很大，因为设置了大家都可以接受的门槛，希望能够在努力的范畴之内完成。”

问题尚存

给人浇了一盆冷水的是，配额制刚出台即“遇冷”。据《能源》记者对开发商及地方政府的采访反馈情况，开发商及地方政府对配额制仍处于“学习”阶段，对配额制“拿不准”，并不能对可再生能源配额制形成清晰的概念界定。一位不愿具名的风电开发商负责人对《能源》记者表示，配额制的出台对信心的提振程度有限，效果不如一年前出台的绿证轰动性大，且资本市场对此也没有较大反应。

张卫远对《能源》记者提出了他的疑惑：2020年平价上网，风电与常规火电同一价格上网，风电没有了额外的收益与补贴，绿证就一文不值了，配额制能够约束谁？最大的阻力在火电，配额制的约束能力存疑。

刘思源（化名）对《能源》记者直言，对于配额制，只有新能源企业翘首渴盼，配额制实施后将反应到电价的提升，企业和老百姓要为增加的电费买单。

李琼慧对此解释道，平价上网与配额制并行不悖，平价上网后可再生能源更需要配额。如果平价上网没有配额制的支撑，由于新能源出力的波动性，同样上网电价的情况下，新能源竞争力并不强。

配额制并非“万能法宝”，地方保护主义如何破局？配额制考核中该如何“算账”？配额制落地的关键在于“直购电”和电网的配合程度，如何解决配合度问题？都是配额制目前仍需厘清的难点问题。

彭澎的观点是，地方保护主义的问题需要通过配额制创造可再生能源的需求后，要求地方政府把本地电力市场大门为外来的绿电打开。电网的配合程度不是大问题，因为加大输配电量对电网是更有利的，只要电网不需要自己出钱购买证书，电网的配合程度是比较高的。

值得强调的是，从去年“十九大”报告到今年两会政府工作报告，中央多次明确表示要在生态文明的框架下实现能源生产和消费的革命，电网公司会按照中央的指示执行任务。

对于直购电的问题，解决的关键在于自备电厂能不能纳入监管，“对自备电厂的监管不仅仅是配额，还牵扯到一系列的问题。但我们相信配额制的出台会提高对自备电厂的约束。”彭澎表示。

值得关注的是，强制配额只能保证消纳，没有考虑补贴的问题。对此有业内人士吐槽道“配额制应该解决补贴资金、市场化交易和为平价上网助力三大问题，只解决市场问题，其他都不解决简直太荒唐了。”

对于配额制解决补贴的问题，政策制定者认为难度非常大，切实的配额制是无法解决补贴缺口的，且我国可再生能源发展面临的首个难题是限电问题，补贴问题尚在其次。“制定伊始配额制就与原来的绿证思路不一样，主攻解决消纳问题，如果要一个政策承担特别多的任务，意味着整个政策的制定难度将会空前提高，能源局能否在短时间内平衡好各方利益，建立起多方都能够接受，既能解决消纳又能解决补贴的制度难度是非常大的，配额制能够先解决好消纳就已经很不容易了。”

对于配额制能否解决补贴问题，彭澎的思路是把自备电厂纳入到管理之中，要求自备电厂把钱补齐，补贴的缴售额度可以增长四分之一。同时能够给予自备电厂一个更加公平的竞争环境。

李琼慧对《能源》记者透露，通过配额制解决补贴问题的一个新思路是，配额并不是无偿的，需要付费购得。国外的经验是，配额制的义务承担主体将高的电价传导给终端用户。一部分补贴通过卖配额获得，另一部分补贴仍通过财政统一拨付，可以减小补贴拖欠的压力。

配额制因补贴问题未解决将再进行修改，目前已经开始征求第二轮意见，初步计划于今年上半年发布，“我们认为配额制的推出与不断完善可以并行不悖，在目前电力市场化改革不断推进的背景下，不可能出台一个长期适用的政策，因为市场环境是不停发展变化的”。李琼慧对《能源》记者表示。

（本刊记者李佩聪对此文亦有贡献）