40年环保从“小机构”到“大部门”

从国务院环境保护领导小组办公室，到成立生态环境部，改革开放40年来，我国环保机构不断壮大。

伴随着机构改革，环保受重视的程度也与日俱增。党的十八大报告首提“五位一体”总体布局思路，将生态文明建设提高到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等的战略高度。

2015年，被称为“长牙齿”的新环保法正式实施，“违法成本低、执法手段弱”等问题得到根本扭转。

加强环境治理，也带动了环保投资市场的快速发展。据了解，我国环境污染治理投资占国内生产总值（GDP）的比例，已从20世纪80年代初的0.51%，提高到2016年的1.24%。大气十条、水十条、土十条等政策相继出台，十几万亿元的环保投资市场正在开启。

在采访过程中，多位业内专家告诉《每日经济新闻》记者，随着环保标准趋严、执法加强，水、气、土等领域的环境质量改善目标纷纷被纳入时间表，大量企业正在涌入环保领域抢占市场、分食蛋糕。

从“小机构”成长为“大部门”

环境保护部门的历史沿革，是我国环境保护事业逐步发展的缩影。

1971年，我国成立国家计委环境保护办公室，在中国政府机构的名称中第一次出现了“环境保护”的字样。1974年，国务院环境保护领导小组成立并召开了第一次会议，正式走出了我国环境保护的第一步。

当时，国务院环境保护领导小组的主要职责分工是：负责制定环境保护的方针、政策和规定，审定全国环境保护规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。

1982年，环保机构再次迎来变革。第五届全国人大常委会决定，组建城乡建设环境保护部，部内设环境保护局，同时撤销国务院环境保护领导小组。

1984年，城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部领导，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构，主要任务是负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。

1988年，第七届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，成立独立的国家环境保护局（副部级），明确为国务院直属机构。

环境保护部门的机构改革仍在不断向前推进。1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），是国务院主管环境保护工作的直属机构。同年国务院环境保护委员会撤销。

2008年，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门。2018年，组建生态环境部，作为国务院组成部门，不再保留环境保护部。

一位环保系统工作人员向《每日经济新闻》记者介绍，从1974年到2018年，我国环保机构经历了7次变革，逐步从“小环保”发展到了“大环境”。每一次改革都伴随着人员编制更多、职责更大、机构的规格越来越高。

对于把原环境保护部的全部职责和其他6个部门的相关职责整合到一起组建新的生态环境部，该工作人员认为，这体现了社会关注多年的环保“大部制改革”已经告一段落，相关改革解决了部门间的权利交叉问题，环境部的环境管理工作将会更高效。

“长牙齿”的环保法不断“亮剑”

几年前，网络上流传着“全球四大尴尬部门”的说法，而难以执行环保职权的中国环保部“不幸”成为其中之一。原环保部部长周生贤对此也曾作过调侃，并指出造成尴尬的根本原因是立法不足、执法手段少、违法成本低。

1989年12月，《中华人民共和国环境保护法》经全国人大常委会通过。在此后20多年的发展历程中，环境保护法对中国环境保护起到了积极作用。但在经济快速发展的同时，环保领域表现出来的问题也越来越明显。

一位环保专家介绍，此前环保法处罚力度较小，甚至会出现“便宜”了污染企业的尴尬。即使像松花江水污染事件等一些特大环境污染事件，按照当时的环境保护法和水污染防治法等法律，罚款上限也就100万元，远远不能弥补因此而造成的环境损失。

一位地方环保部门负责人曾对《每日经济新闻》记者表示，由于执法手段少、处罚力度小，在市场行情好的时候，企业的环境污染很难管得住。有些企业甚至是等着环保部门去开罚单，因为超标排放带来的“收益”远超处罚金额，这也造成劣币驱除良币的恶劣影响。

2014年4月，修订后的环保法经十二届全国人大常委会会议通过，这部被称为“长牙齿”的环保法彻底改变了原来“软法”的面貌。为了保障新环保法的有效实施，有关部门还先后出台了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门限制生产、停产整治办法》以及《企业事业单位环境信息公开办法》等4个配套办法。

在环保法律体系不断完善的同时，中央环保督察、大气污染强化督查、黑臭水体专项督查等一系列督查工作不断深入开展，年出动人次从几千扩大到几万，“长牙齿”的环保法不断“亮剑”。2018年上半年，全国环境行政处罚案件共下达处罚决定书72192份，罚没金额达到58.5亿元。

环境保护投资得到较快增长

改革开放以来，特别是“十五”时期开始，全社会环境保护投资得到较快增长。“十一五”期间，国家首次将“211环境保护”科目纳入政府收支分类体系，为政府环境保护投资稳步增长打下基础。

国家统计局的数据显示，2016年，我国环境污染治理投资总额为9220亿元，比2001年增长约7倍。其中，城镇环境基础设施建设投资5412亿元，比2001年增长7.3倍；工业污染源治理投资819亿元，增长3.7倍；当年完成环境保护验收项目环境保护投资2989亿元，增长7.9倍。

据了解，我国环境污染治理投资占国内生产总值（GDP）的比例，已从20世纪80年代初的0．51%，到2016年上升至1.24%。而根据此前发布的《全国城市生态保护与建设规划(2015~2020年)》，到2020年，我国环保投资占GDP的比例将不低于3.5%。

环境污染治理投资的增加，带来了显著的污染物减排成效。2015年，全国化学需氧量排放量2224万吨，比2012年下降8.3%；氨氮排放量230万吨，下降9.3%；二氧化硫排放量1859万吨，下降12.2%；氮氧化物排放量1851万吨，下降20.8%。

环境污染治理投资的增加，进一步带动了社会资本投资。有环保专家预测，《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》三大十条印发实施后，需要投入十几万亿元或者20万亿元才能基本解决“十三五”的环保任务。

社会资本进入环保领域最明显的就是通过环保PPP项目的方式。记者了解到，近年来，虽然环保行业PPP项目出现了冷热不均的情况，但中标环保PPP项目数量和总的投资金额都维持着大幅增长的态势。近两年来，环保PPP每年的项目规模都有几千亿元。随着环境质量要求不断提高，未来环保领域的投资潜力依然巨大。