国家油气管网：改革预期激起波涛、开启变革

从北京东直门的中国石油大厦（中石油总部所在地），前往安贞门附近的恒毅大厦，不到20分钟车程。但“油气管网改革”结束酝酿、走向现实，用了将近五年时间。

在外界看来，恒毅大厦是“国家管网公司”的集结地。路过恒毅大厦的不少行业人士，甚至会举起手机拍上一张照片，发朋友圈并配文“传说中的国家管网？”

事实上，这是由于中石油内部机构设置调整，总部大楼办公人数激增，“坐不下了，没有独立办公场所”，中石油办公厅才牵头组织集团下属多个公司的办公场所迁址，其中就涉及引人瞩目的管网部分。

2018年9月，中石油管道有限公司（简称“中油管道”）整体迁至新租用的恒毅大厦。同期迁入的，还有其他七家单位，例如储备气公司、昆仑好客、北方销售、国际管道等等。

“调度”是管网运行的核心。负责中石油长输管道调度的机构——北京油气调控中心（简称“调控中心”）近期也在考虑将部分部门从总部搬进恒毅大厦。不过受制于装修进度，暂时搬至这里的仅为调度中心的非生产运行部门。

据了解，除成本昂贵的调度大厅未装修外，调控中心在恒毅大厦的其他办公条件已具备。不过对于随管网而动的调控中心来说，这里可能依然只是临时办公场所。

透过调度大厅能够直观看到中国油气长输管网运行实况的全景界面，但耗资巨大。考虑到管网剥离后调度机构也跟随划拨的因素，调度中心是否会启用他处的独立办公楼尚不确定，调度大厅的硬件建设暂缓。

关于国家管网公司真假虚实的报道，几乎成为贯穿过去四五年油气改革议题的焦点。如今各方的心态已从“一团迷雾”变成“心照不宣”。对于国家管网公司”的组建，也从以为的“无疾而终”，到此刻感觉“箭在弦上”。

2“落锤”时刻发生在2019年3月19日。

由最高领导人主持的中央全面深化改革委员会第七次会议，审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》。由此，管网改革基本思路获得敲定，筹建国家管网公司的工作按下正式启动键。

根据新华社发布的消息，上述会议明确，“组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。”

今年两会期间，国家发改委在披露上报给党中央国务院审批的报告中提到的油气改革思路是，“组建国家石油天然气管网公司，推动油气干线管道独立，实现管输和销售分开。”由此可判断管网改革的基调，主要在央企层面。

有业内人士透露，中石油、中石化和中海油在国家管网公司中的股权占比，将根据各自已建和获得审批规划建设的管道资产（个别纳入的接收站除外）评估结果计算。也就是说，获得审批但未完全建成的管道线路（例如新粤浙、鄂安沧）同样可作资产评估并换算股份。

不容忽视的现实是，在过去几年国家管网是否成立的摇摆阶段，油气公司预料到管道资产的剥离风险，部分干线工程已经出现过放慢建设的情况。

关心资本市场的投资者，则更为在意有哪些企业将作为社会资本，参股这家资产优质的公共事业公司，社会资本的占比又能达到多少。

定调之后，进入实操阶段。接下来需要成立专门的筹备小组，执行人员配备、机构设置等组建任务。按照国资改革的一般思路，大股东将主要来自国资委和三大石油公司，人员配置的权衡与考究是一大难题。更艰巨的是，筹备组还需要完成国家管网公司运营机制的框架设计。

然而，油气管网改革形成的强大改革预期，早已成为一股势不可挡的洪流，分别在央企内部、地方层面率先酝酿了一系列局部变革，并且可能与即将到来的改革，相互塑造和碰撞。

3从恒毅大厦出发，朝北直行不到3公里，就到了亚运村名人大厦。这里是中石油终端业务板块昆仑能源的办公所在地。

从今年开始，中石油天然气销售分公司的总部机关人员，也将从中国石油大厦陆续搬至名人大厦。如此变更，源于中石油对天然气销售体制的“再调整”。

在调研将近三个月后，2018年10月，中石油对内公布《关于进一步调整优化天然气销售管理体制的通知》，对中石油天然气销售分公司、昆仑能源有限公司实施整合。同时，将销售业务的构架调整为“公司机关—省公司”的管理模式。

在此两年前（2016年11月25日），中石油有过更早一次的天然气销售体制改革，当时构建的是“天然气销售分公司—区域天然气销售分公司”两级管理构架，并设立五大区域公司。

以上两次针对天然气销售业务的内部调整，都是中石油应对管网独立、运销分离趋势，从终端出发扩大市场的战略调整。

原因是过去管道与天然气销售业务属同一板块，可共享收入、共担亏损。但在网销分离后，天然气销售业务进口亏损的共担机制不再。而且中石油在失去管道的“护城河”后，需直面市场竞争。寻求新增收入支撑，就成为内部调整的动力所在。

可以说，这是“网销分离”的改革预期，对中石油内部天然气业务起到重塑作用。外界所能预见和已经看到的，是整个市场的天然气资源配置规则（包括中石油的售价机制）将发生改变。

“改革预期”这只蝴蝶，扇动翅膀带来的效应还不止于此。

虽然本次“油气管网改革”主要停留在央企的干线管线层面。但在此之前释放的改革信号里，同样涉及省级管网层面的网销分离与公平开放。甚至有不少专家提议将省级管道纳入国家管网，当然，这大大增加了改革难度，未必现实。

但是，在过去几年里，我们已经看到不少地方政府和省级管网着手应对办法，例如更多地与周边省份互联互通，或者干脆主动拥抱改革，打造顺应油气管网改革思路的试点和样板。这些酝酿当中的局部尝试，极有可能带来超越干线改革的惊喜。

改革预期带来的烦恼也不是没有。

网销分离令门站价格的存续变得尴尬，无论是构建上海、重庆石油天然气交易中心对于价格指数的探索，还是对门站价格体系从“最高价格管理”调整为“基准价格+上浮20%、下浮不限”的规则，都是对于增加价格弹性的尝试。

未来门站价格何去何从，能否找到与网销分离相匹配的价格机制，十分考验主管部门的智慧。

4油气改革常常与电力、铁路、电信改革并行提出，同属于网络型产业的规制问题。

这些产业初期均以一体化形式存在，如何将产业链条中的“网络资产”监管到位，是上述网络型产业的关键命题。

先一步推进的电信改革，也时常被拿来作为油气改革的对标系列。与此同时，上述产业由于与国民经济发展密切关联，又均以央企为主导。

对央企来说，享受政府赋予的排他性资源的同时，又需要承担国有企业的社会责任，必要时充当“邮政公司”职能——不完全视“经济效益最大化”为规划建设的唯一标尺。

这就会带来两种情绪的碰撞，大众对中石油的刻板印象时常包含“垄断”“低效”的标签，而中石油又因补贴居民用气、消化进口长协亏损而感到委屈和不服。本次管网改革的一大难点，就是要设计稳妥的机制来化解进口长协问题。

单从油气产业链理顺角度，目力所及的改革路径似乎还不完善——对改革时机不成熟的质疑，可能导致价格上涨的忧虑。加之监管力量捉襟见肘，业内对于仍处于上升期的天然气行业改革仍有担心。

国资改革的内在逻辑，可能是理解这场一次能源体制改革的必要维度。

“铁塔模式”被认为是油气管网改革所参照的国资改革模式。其关键并不是直接拿电信改革与油气改革对照。事实上，“铁塔模式”在电信改革中仅涉及电信产业链最上游的“铁塔站址”环节，电信的骨干网络、城域网络依旧是放开建设与竞争建设的状态。这与油气改革直接触及骨干管道截然不同。与此同时，与油气管道需要巨额投资，以及消纳市场需要高度衔接的产业特性也存在区别。

“铁塔模式”的内核在于，讲求竞合关系，强调使用权、淡化所有权——三大运营商既是可以协作的股东，在下游又是彼此竞争的用户，以此避免国资资产的重复建设，优化资源配置与利用。中石油、中石化此前也多次列入国资委混合所有制改革的名单。

庞大而封闭的石油生态体系，将因这场变革得到一定程度的洗牌。