美国大气排污许可证管理制度对中国的启示

摘要：许可证制度是美国实施固定源监管的主要工具,用于在环保部门和企业之间明确适用的大气污染防治要求,并对企业的合规执行情况进行确认。通过研究美国大气固定源监管排污许可证类型及要求、相关技术规定、监测记录申报要求等,提出中国在法律制度体系建设等方面可供借鉴的措施,对中国大气质量管理具有指导意义。

美国的经验证明，社会经济可以在政府实施强力的大气污染防治项目的同时保持健康成长。研究表明，美国大约花了10 年时间，于1955 年通过了空气污染控制法案，并于1990 年将空气固定源排污许可证制度写进清洁空气法案( CAA) 修正案，美国《清洁空气法案》于1990 年至2020 年间产生的公共卫生和环境效益超出其成本近30 倍之多，其中大约85%的效益可归功于造成细颗粒物污染的污染物水平的大幅降低。

近年来，江苏省人口数量快速增长、城镇化程度不断加深，由此带来了能源需求的大幅提高及其引发的大气污染问题。2015 年，江苏省年均PM2.5浓度为58 μg /m3，较2014 年和2013 年分别下降了12. 1%和20. 5%，但是全省和13 个地级市的PM2.5浓度仍然超出35μg /m3 的国家年均PM2.5浓度标准。在新的时代要求下，学习研究美国大气排污许可证实施制度对于改善江苏省空气环境质量具有重要的意义。

1 美国大气排污许可证类型及要求

许可证制度是美国实施固定源监管的主要工具，用于在环保部门和企业之间明确适用的大气污染防治要求，并对企业的合规执行情况进行确认。

美国大气排污许可证主要分为预建许可证和运营许可证两类。

1.1 预建许可证

在美国，新源审查项目( NSR) 要求固定排放源必须在建设施工开始前取得一项许可证，可以确保新建或改建的工业设备保持最大程度的清洁生产。新源审查许可证详细规定了新建或改建施工的许可范围、排放限度以及排放源的运行情况，侧重于控制污染物新增排放量。

新源审查许可证共有三种。由于自身情况的不同，排放源可能需要申请其中一项或多项许可证:

( 1) 在大气质量达到美国《国家环境空气质量标准》的地区，新建大型排放源或进行大规模改建的现存大型排放源必须申请“防止大气质量显著恶化( PSD) 许可证”; ( 2) 在大气质量无法达到美国《国家环境空气质量标准》的地区，新建大型排放源或进行大规模改建的现存大型排放源必须申请“未达标区域新源审查许可证”( NA NSR) ; ( 3) 不受PSD或未达标区域约束的固定排放源，可申请“非重点排放源新源审查许可证”。三种许可证的适用条件及主要排放要求见表1。

在美国，除特殊情况外，大部分新源审查许可证由州级或当地大气监管部门颁发。美国联邦环保署在有关的联邦法规中对新源审查项目的基本要求做出了严格的规定，各州可以根据其大气质量管理的实际需求制定独特的新源审查要求和执行程序，但必须达到或超过美国联邦环保署的要求。美国联邦环保署必须对州级实施计划( SIP) 中的这些程序进行审批。

1.2 运营许可证

在美国，《清洁空气法案》的Title V 要求大气污染物的主要排放源和一些其它的特定排放源申领运营许可证并按照其规定进行运营。运营许可证覆盖各州全部的主要排放源，此外，部分非主要排放源包括面源及有害废弃物焚化炉等也需要申请运营许可证。目前，在美国全国范围内大约有15 000 个主要排放源。《清洁空气法案》还要求这些持有“Title V许可证”的排放源至少每年按照许可证规定的要求进行合规认证，且必须定期更新运营许可证，一般为每五年更新一次。

运营许可证应包含并明确以下内容: 适用于该企业排放源的全部要求; 适用于该企业特定排放机组的全部排放标准、排放限值和平均值计算时段; 所有与排放标准相关的监测、申报、数据记录及测试方法以及该企业适用的其它合规执行要求; 适用于该企业排放源的其它运营限值、设备或实践方案要求; 关于企业负责人对其年度合规情况进行认证的要求; 根据排放量征收排污费的要求。应依照许可证项目的运行成本确定适当的排污费征收标准; 关于企业必须向环保部门报告违规行为的要求。此外，该项目应具备特定的机制，允许: 对许可证条款进行必要的修订; 将许可证提交政府部门和社会大众审阅; 以及在审批之前与可能受该排放源影响的下风方向相邻省市进行沟通和协调。

2 美国的大气许可证制度体系

2.1 完善的技术体系

美国EPA 制定了国家空气质量标准、新( 固定)源排放标准、新源工作手册、模式导则、空气质量监测导则等一系列的标准规范，发布了排放清单、排放因子等一系列相关基础数据。整个政策、法规、标准体系技术导向明显，行业划分细致，结合州的实施计划( SIP) 、污染物排放标准、许可证制度等政策措施，对固定源和移动源分别进行控制，形成了较为完善的大气质量管理体系。

2.2 明确的监测、记录及申报要求

监测、记录及申报要求是运营许可证的一个非常重要的组成部分，确保企业正确执行其运营许可证的条款和相关的大气污染防治法规。

监测要求: 《清洁空气法案》第70 部分规定了大气排放许可证应包含在适用的监测和测试规定框架下，所有的监测和分析程序或测试方法及足以确保排放源正确按照许可证条款执行的合规认证、测试、监测和申报要求，1997 年美国联邦环保署颁布的《合规确认监测规定》确定了必要的许可证条款，主要包括: 经监管部门批准的监测方法，包括监测的绩效参数等; 有效的绩效参数范围; 监测系统的性能和监测点的具体位置; 质量控制及质量保证方案等。

记录及申报要求: 在记录方面，许可证应归纳所有适用于排放源的数据记录要求，并且在适当时要求排放源提供强制性监测信息的记录。另外，记录要求还规定许可证在适当时应要求“排放源”自监测抽样、测量、申报或应用日算起，对所有强制性监测数据和辅助信息的记录至少保留5 年的存档。

运营许可证条款规定持证人( 排放源) 至少每6 个月向发证机关申报其强制性监测结果和其它进行合规验证时必不可少的数据( 例如适用的实施方案的要求) 等。

2.3 多层次管理架构

美国对大气质量实行分级管理和分区管理。分级管理是指在联邦、州、地区、地方政府四个层次对空气质量进行管理，每一层次各有侧重，层层衔接，形成了一套完整、全面、适用于空气治理的法律体系。美国联邦环保署负责对各个运营许可证项目的执行情况进行监管，并可废除无法达到有关标准的许可证项目，其监管内容主要包括: 审核州级许可证项目提交的有关信息和修订方案;定期审查各州级许可证项目; 审阅州级许可证草案并进行评论; 审阅许可证要求的监测报告或其它数据; 州级层面主要职责是发布州级空气质量标准，制定州级空气质量规划( SIP) 并且提交至USEPA，监管固定源并颁发许可证等。运营许可证颁发流程见图1。全美每年大约颁发50 项新许可证，每年大约更新3 000 项许可证。运营许可证发证机关应向项目涉及的排放源征收许可证费，以维持项目的运转，许可证费一般按照各排放源的排污量进行征收。

分区管理是指在全国范围内设立了州内控制区和州际控制区，又将各控制区分为达标区和未达标区，实施不同的控制对策。根据国家环境空气质量标准，USEPA 在全国范围内设立了247 个州内控制区和263 个州际控制区，其中州内控制区由本州管理，州际控制区有几个相关州成立的联合委员会管理，以南岸空气质量管理局为例，自1977 年成立以来，区域内人口增加了4 倍，机动车数量增加了5 倍，经济保持增长，但是臭氧峰值却降低了3 /4，可见这样差异化的控制管理，制定有针对性的污染防治措施对提升大气环境质量具有显著意义，值得中国借鉴学习。

3对中国大气污染防治的启示

3.1 从法律层面落实污染源的许可证管理

美国的许可证制度是作为一项贯彻执行力度很强的法律制度，并且关于许可证管理的科学技术规范可以直接写入法律，增强法律可执行性。相比之下，中国的许可证制度定位不明确，偏重于附属制度，配套立法进程缓慢，且缺乏配套实施的具体办法和实施步骤，没有可操作性，导致该项制度更多停留在纸面，无法贯彻实施。应借鉴美国经验完善立法，提高排污许可证管理的法律地位，加大执法力度强化法律责任等建立执行机制。

3.2 建立健全以排污许可证为核心的污染源环境监管制度体系

美国的排污许可制度明确了适用于特定排污单位的所有环保要求，体现了对企业的动态过程管理，反观中国目前的排污许可证制度，在国家立法层面仅有原则性规定，还属于定性化管理，缺乏定量管理及全过程动态监管，排污许可制度实施基本流于形式，没有发挥其应有作用。

因此应加快排污许可证制度改革，尽快颁布排污许可证管理法规，将排污许可作为固定点源环境管理的核心制度，整合衔接现行各项管理制度，实行排污许可“一证式”管理，除了将企业应遵守的有关法律法规、政策标准、总量控制目标写入排污许可证，还要将企业在环境影响评价中采用的治理技术、减排效果等作为管理内容纳入其中，并作为管理部门日常监管的重要依据，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理制度新体系。

3.3 对污染源进行科学精细化管理

美国在执行排污许可证制度的过程中充分体现了精细化管理，不仅在许可证分类上对于空气达标区域和不达标区域采用不同的要求，避免一刀切，而且针对每一类污染源也有详细的技术导则和推荐技术作为指导。反观中国在国家层面未建立起对于不同污染源的技术导则，使得管理和执法过程中，缺乏科学指导，一刀切现象严重。应充分发挥环保科研咨询等第三方机构的作用，建立健全排污基础数据库及技术导则，使得企业能有针对性地守法和减排，有章可循。

4 结语

通过研究美国大气固定源监管排污许可证类型及要求、对大气许可证制度的实施及监管措施等，提出中国在法律体系、制度体系建设等方面可供借鉴的措施，对中国大气质量管理具有一定的参考意义。