生态法专家刘洪岩：环保督察不是“运动式治理”

中央环保督察组自2016年1月正式亮相以来，一直受到高度关注。据生态环境部新闻发言人刘友宾介绍，第二轮第一批中央生态环境保护督察已经完成督察进驻工作，查实一批工作不实、责任不实、效果不实，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题。截至8月25日，共受理转办群众举报18868件，约谈党政领导干部1556人，问责298人。

那么，该如何认识环保督察制度的作用，环保督察制度又该如何和已有的司法体系协同发挥作用?新京报记者采访了中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、中国环境资源法学研究会常务理事刘洪岩研究员。

环保督察强化了地方政府的主体责任

新京报：为什么需要环保督察制度?

刘洪岩：环保督察能够解决当下环保工作中的一些突出问题。我国环保工作仍然面临非常严峻的挑战，“要务”之事须用“重典”，环保督察就是环保立法领域的“重典”。环保督察是在既有的环保法律体系框架内对环境执法治理体系的进一步强化，也是解决当前环境突出问题和重大问题的当务之需。

中央全面深化改革领导小组第十四次会议强调，“建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手”，“把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象”，这是环保督察制度的政治保障。

新京报：2016年1月中央成立环保督察组，到现在为止发挥了哪些作用?

刘洪岩：主要体现在三个方面，首先，把《环境保护法》中规定的环境执法职责和规范进一步强化和落实，使得《环境保护法》从过去“没有大用、也没有大错”的一部“软法”向成为助力我国生态文明法治建设的“硬法”转变。第二，促使地方政府在环保履职方面的主体责任得到进一步强化。第三，能够及时发现一些地方在环境保护方面存在的不足与问题，为地方更好地协调环境保护和经济发展的关系指明了方向。

新京报：地方政府的转变主要体现在哪些方面?

刘洪岩：过去，地方政府在环保执法方面存在有令不行、有法不依、上下级政府之间讨价还价的现象，这些问题得到了有效改善和遏制。

过去通常认为保护环境只是环保部门的责任，其他各行政部门“事不关己高高挂起”，通过中央环保督察，地方政府各部门统筹不足的现状得到有效改善。

此外，由于“党政同责、一岗双责”环保责任追责制的推行，环保的成效与地方政府官员的政绩相挂钩，迫使地方政府不得不积极作为。

新京报：请简单介绍下“党政同责、一岗双责”环保责任追责制。

刘洪岩：2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，明确了地方党政领导的环保履职职责。在过去，环境保护主要是由地方政府行政领导担责，作为重要决策者的党委书记的主体责任有限。

“党政同责、一岗双责”环保责任追责制极大地强化了地方党委的责任意识，能够有效解决地方政府环保责任“单条腿走路”和“跛脚”问题。这也是对2014年颁布的新《环境保护法》关于政府主体责任制立法的进一步突破。

新京报：这种追责是如何体现的呢?

刘洪岩：体现在对党政领导干部环保失职和渎职行为进行“后果严惩”。问责级别之高、问责对象之广、问责形式之多样都远超常规想象。在第二批接受中央环境保护督察的湖北、广东、重庆、陕西等7省市中，共计问责的省部级干部就3个人，厅级干部159人，处级干部464人。

环保督察向制度化、规范化和法治化方向迈进一步

新京报：有种声音说环保督察是一种“运动式治理”，你的看法呢?

刘洪岩：我国环境治理模式已经向“常态化治理”的制度转型。实际上，通过第一轮的环保督察及环保督察“回头看”的三年成效来看，环保督察已经基本上形成了科层化的长效监督机制，制订了制度规范，组建了组织机构。

新京报：2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》。《规定》的出台对于中央环保督察来说意味着什么?

刘洪岩：这个规定主要是规范执法主体，即督察组和督察人员，对督察的内容、程序、职责等做了详尽规定，使得环保督察依规进行，不能不顾地方的实际情况乱指挥。

环保督察的根本目的是实现经济和环境的可持续发展，如果组织和管理不规范，会让地方政府和企业感到无所适从。因此，《规定》的出台，使环保督察向制度化、规范化和法治化方向迈进一步。

环保督察与已有法律体系形成联动

新京报：我国目前环境法律领域还存在哪些短板?

刘洪岩：当下环境立法中还存在着计划经济时代的烙印，以管控型立法为主，过多强调政府在环境治理中的职权，忽视或规避责任。

另外，还需要重视环境司法理念的创新。我们现在很多环保案件，处罚和赔偿的标准是有多少经济损失，环境和生态的损害被严重低估或忽视，这违背了最高法提出的绿色司法理念。

在执法实践中，存在“一刀切”问题，有的地方政府为了防止督察时出现不达标现象，就把整个开发区(工业园)的企业全部关掉。其实，这样会带来诸多问题，比如影响地方经济发展，激化官民矛盾，引发民众强烈不满。

新京报：目前环保法律体系建设的趋势是怎样的?

刘洪岩：2007年11月，贵州成立了我国第一个环保法庭，2014年6月，最高法设立环境资源审判庭，同时颁布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，这说明环境司法开始有了专门化的发展趋势。

但是，光成立环保法庭还不够，我们通过调查发现，每年上万份的环保案件中其实有不少不属于环境案件，比如土地合同纠纷，这完全属于民事案件，但司法机关把这些具有环境要素类特征的案件都列入环境案件受案范围，这说明环境司法“专门化”尚有向环境司法“专业化”进一步提升的空间。

另一个趋势是，2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出了一个改革方向，逐步实现城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法。这其实就明确了监管体制的一体化改革目标。

地方环保部门不吃地方财政的“饭”了，由省级政府来负责它们的财政支出，这就剪断了地方环保部门与地方政府理不清的利益纠葛，地方环保部门也就可以独立地开展环保执法了。

新京报：中央环保督察制度是如何和现有的法规体系相配合的?

刘洪岩：中央环保督察是整个生态文明法治建设中的一小部分。如果从环境治理的整个架构来讲，立法、执法、司法是互相联动的，并不是孤立存在的。

第一，行政权和司法权的联动机制可以为环保监督提供有效保障。2014年6月，最高法颁布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力保障的意见》;2014年12月，公安部、原环境保护部及工业和信息化部等5部门联合印发了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》;2017年1月，公安部、最高检和原环境保护部联合印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。这些为环保督察提供了有效的执法保障。

第二，上位法的保障。2018年《宪法》修订有两个重要变化，一是生态文明入宪，二是增加了国务院领导和管理生态文明建设的职权，这就为环保督察制度提供了上位法依据。

此外，宪法赋予了公民对政府机关行政行为的监督和建议权。环保督察部门可以充分利用上述监督工具，建立法律监督、检察监督和社会监督的联动机制。