用地审批制度改革对土壤污染防治影响分析

根据国务院印发的《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》），将进一步深化“放管服”改革，加大土地管理制度改革力度，在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）总体框架下，赋予了省级人民政府更大的用地自主权。2020年是我国污染防治攻坚战的决胜之年，国家相关重大管理制度的改革举措，势必将对生态环境保护工作产生深刻影响。这一《决定》的发布实施，将直接或间接影响到污染治理设施建设用地管理、受污染土地安全利用等一系列生态环境保护工作，特别是对土壤污染防治工作将产生诸多影响。

重点下放两方面用地审批权并强化监管措施

一方面，按照《土地管理法》规定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。另一方面，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。国务院建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据综合评估结果，对试点省份进行动态调整。

《决定》特别强调了审批权监管，要求各地严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。

总体来看，《决定》对相关审批权下放旨在“增效”，通过赋予省级人民政府更多的用地自主权，使其能够因地制宜破解优质项目用地“落地难”和“落地慢”问题，从而提高审批、项目落地和土地利用效率。同时，也有助于推动乡村振兴战略实施，解决一批产业发展项目落地、农村土地资源利用低效浪费等问题。

从优化土地利用视角为各地推动土壤污染防治提供了新途径

《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）提出“实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全”、“实施建设用地准入管理，防范人居环境风险”、“强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染”等重大任务，并明确受污染耕地安全利用、污染地块安全利用等指标要求，严守农产品质量安全和人居环境健康底线。此次《决定》的发布实施，将有助于相关地方从优化辖区范围内土地资源合理利用视角，基于土壤污染风险管控的目标导向，因地制宜探索土壤安全利用模式，成为推动《土十条》目标任务落实的一个重要举措。

简化审批流程，加快农用地安全利用进程。我国部分重有色金属矿区、重污染企业及工业园区周边存在农用地土壤污染问题，农用地安全利用和严格管控的任务较重。目前主要通过实施农艺调控、替代种植、种植结构调整、退耕还林还草等措施，往往需要较长的时间才能实现安全利用目标。但受限于复杂的审批程序，尤其对于采取退耕还林还草措施的严格管控类耕地，需要相关地方按照有关规定向国家报送退耕还林还草需求和计划，经严格审批确定，难以短期内实现安全利用。

《决定》的颁布实施，赋予省级政府更大自主权调整土地利用结构和空间布局，缩短了审批周期，可以对受污染农用地更快地采取安全利用措施。而对于无法有效切断污染源的受污染农用地，按照“因土施策、土尽其用”原则，在总体用地指标计划范围内，通过合理的用地结构优化，既可加快乡村振兴等重大项目落地，又有效降低了由于农用地受到污染产出超标农产品的食品安全风险。

优化空间布局，减少新增土壤污染。《土十条》提出强化空间布局管控，鼓励工业企业集聚发展，提高土地节约集约利用水平，减少土壤污染。随着各地城镇化进程加快和产业结构调整，对可利用土地资源的需求日益迫切。特别是随着城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁、长江经济带化工污染整治等工作推进，搬迁企业新的选址问题日益突出。在各级国土空间规划、土地供应指标、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点仍然是挖“存量”、控“增量”。在此背景下，具备开发利用价值的受污染严重农用地、工矿污染地块等成为补充建设用地的重要来源。

《决定》的颁布实施，为拓宽可利用土地资源提供了新的选择。通过污染土地再开发利用，既解决企业搬迁选址难问题，又可通过园区建设推动工业企业集聚发展，实现污染统一规范治理，减少新增土壤污染。

提高审批效率，推动建立土壤资源安全利用的多元投入机制。我国土壤污染防治工作起步较晚、基础薄弱，长期以来，农用地安全利用主要由政府兜底，依靠各级政府财政投入。但是，农用地安全利用周期长、投入大，农民积极性不高，给地方政府带来较大的经济压力；同时，由于农业生产效益低、见效慢，且受政策、土地审批权限等限制，难以吸引社会资本进入。

《决定》发布实施后，通过提高土地审批效率和项目落地效率，可改善营商环境，结合美丽乡村建设、乡村振兴等战略实施，引入社会资本参与有机食品基地、乡村生态旅游等依托良好土壤环境的项目落地，从而加快推动农用地安全利用。

虽然用地审批权限下放，但耕地保护仍然是一条不可逾越的红线。《土十条》提出要将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护。《决定》强调，加强对用地审批情况的监督检查。国家虽然下放部分农用地转建设用地审批权，但监督加严，实行最严格的耕地保护制度和坚决守住耕地保护红线的要求没有丝毫放松，生态保护、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线仍然是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

《土壤污染防治法》提出，建立土壤资源保护和合理利用制度，对开发建设过程中剥离的表土单独收集和存放，符合条件的优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。在开发利用部分农用地的同时，珍贵的、富含营养的表土要严格保存、合理利用。通过建立系统的事前事中事后监管制度，严格农用地转建设用地审查把关，督促地方政府深入落实耕地占补平衡、质量和数量并重的要求，推动落实最严格耕地保护制度，实现土壤资源可持续利用。

需要关注的几个问题

用地审批过程中需强化国土空间规划的约束管制作用。《决定》提出的审批权下放是在土地利用总体规划的总体规模控制下进行审批。因此，要发挥各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制规定的约束作用，防止滥用用地审批权。加强规划区划和建设项目布局选址论证，根据资源环境承载能力、土地开发适宜性等评价论证结果，合理确定区域功能定位、空间布局和用地结构。督促各地将污染土地再开发利用与各类土地利用规划，以及重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等建设项目有机结合，按照国家有关技术规定严格开展土壤污染状况调查，掌握辖区内土壤污染风险，建立风险清单，为实施有效的土壤污染风险管控与土地再开发利用提供依据。

加快推动农用地分类管理与安全利用。《决定》的颁布实施为各地优化用地布局结构、促进农用地安全利用提供了新的契机。《土十条》要求，以土壤污染状况详查结果为依据，开展耕地土壤和农产品协同监测与评价，在试点基础上有序推进耕地土壤环境质量类别划定，逐步建立分类清单。

目前，各地农用地土壤污染详查基本结束，应依据详查结果，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，严守18亿亩耕地红线，推动落实最严格耕地保护制度。同时，应结合乡村振兴战略实施，大力发展农村生态产业，提高土地利用效率，降低安全利用成本，结合农业产业发展规划，加快区域受污染农用地安全利用，形成规模化、精细化、集约化的农用地安全利用模式。

严把土壤环境质量要求准入关。《土十条》提出，重度污染农用地转为城镇建设用地的，要开展调查评估。《土壤污染防治法》第五十九条规定，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。虽然很多实践表明，历史上一直作为农业种植使用的土地，其超过建设用地风险管控标准的概率很低，但从保障人体健康和用地环境安全角度出发，仍需按照要求开展土壤污染状况调查评估。为指导规范各地开展相关调查评估和后续工作，应研究制定专门的程序规范和技术规定。

加快建立多元化的市场投入机制。近期印发的《土壤污染防治专项资金管理办法》提出，专项资金安排时统筹考虑相关地区重点领域重点任务完成情况及土壤污染风险管控成效，突出对资金使用绩效和生态环境改善情况较好地区的激励，将设立土壤污染防治基金等改革创新举措，作为资金分配考虑的重要因素之一。因此，应鼓励有条件的地区加快设立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入机制，对通过优化用地结构和布局推进土壤污染防治并符合相关条件的重大项目予以支持，创新土壤污染治理模式。

对已经受到污染的土地，鼓励采用“修复+开发”模式，激发企业、社会组织、村民集体经济组织的内生动力，形成“共建”“共治”“共享”的多方推动、多元化投入机制。社会资本在土壤污染防治中应扮演重要角色，主要是通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，吸引社会投资。在条件成熟地区，探索建立土壤银行，如以建设项目占用农用地剥离的优质表层土壤为对象，建立土壤资源再利用交易市场，通过多样化的市场手段推动土壤污染治理修复及土壤资源再利用。