探索政策合力，促进节能与新能源汽车协调发展

发展节能与新能源汽车，遵循了中国倡导发展循环经济与节约经济的战略方针，对于践行供给侧改革思路，促进汽车产业转型升级，提升产业国际竞争力，建设环境友好型社会具有重大战略意义。

本文作者：赵冬昶博士，高级经济师，高级工程师，中国汽车技术研究中心数据资源中心节能研究部部长。

为实现上述战略意图，中国政府在技术标准、财政补贴、税收减免等领域加大政策调节引导力度，充分调动了企业生产节能与新能源汽车的积极性，产业步入了快速发展通道，2015年乘用车行业平均油耗降到6.8L/100km(计入新能源汽车)，新能源汽车产量跃升为全球第一。为规避在快速发展中暴露出来的问题，巩固既有政策的产业效果，构建财政补贴退坡预期下的市场化发展机制，相关部门在企业平均油耗与新能源汽车积分管理方面不断探索并形成政策合力，酝酿平均油耗与新能源积分同步管理和挂钩的制度，开创了全球汽车产业新型管理机制的先河。此政策尚未出台，便引起业界机构多方争论，各据视角，各执己见。争论之前，有必要窥全貌以视之。

第一，政策的最终目的是促进节能与新能源汽车协调发展，实现节能减排与新能源汽车产业发展的双重目标。平均油耗管理的目的在于促进节能减排和传统车技术进步，新能源积分管理的目的在于促进新能源汽车产业的持续发展，酝酿油耗与新能源汽车积分同步管理的政策，旨在促进两个目标的实现和节能与新能源汽车的协调发展。

第二，政策的核心任务是建设节能与新能源汽车的市场化发展长效机制。2016年始，中国政府对新能源汽车的财政补贴退坡既成定局，2021年始财政补贴是否继续存在或者新的补贴标准如何变化都不得而知。在诸多确定与不确定性萦绕下，加快对节能与新能源汽车发展的市场机制尤为必要，特别是要做好财政补贴退坡与市场机制建设之间的衔接，实现由财政补贴向部分传统汽车生产企业承担部分新能源汽车发展成本的机制转换。

第三，政策有效的实施手段是积分交易机制。中国是世界上汽车企业数量最多且股权关系最复杂的国家，基于汽车企业合规产生的积分交易应该是最优选择。至于是将新能源积分单独在一个平台上进行交易，还是将油耗与新能源积分放在同一管理平台上，就要取决于哪种方式更加符合我们促进节能与新能源汽车协调发展的最终目的。

第四，政策的实施范围是整个中国而非部分地区。中国仍然在寻求区域经济均衡发展的道路上摸索并前进，非均衡的区域经济决定了消费特征差异巨大的市场，不同产品在不同区域均存在不同程度的“水土不服”问题，这就决定了政策实施对象的体量一定不能过于受限，比如2020年累计500万辆的新能源产量目标流向如果被动分散在全国各个区域，其政策调整效果可想而知，且不谈我们的企业为这高度分散的500万辆所不得不承担的成本压力，应有的政策效果和企业生产积极性都会大打折扣。同样，其中一个全国实施，而另一个试点实施，也会产生类似的政策后果

第五，政策的实施基础是中国已经建立了相对完备的节能管理体系。大多数政策都是有生命周期的，一项新的政策实施需要既有政策的支撑与衔接。中国政府为促进节能与新能源汽车的发展，已经形成了体系化的政策群，同时也构成了我们推行新的政策的基础和条件。新的政策一方面要承接财政退坡的预期，另一方面要充分考虑技术标准与油耗核算等的要求，在已经出台的油耗标准中，就已经开始统筹考虑节能与新能源汽车的发展要求。

弄清楚以上五个基本前提后，我们来看在油耗与新能源汽车同步管理和挂钩政策中几个容易产生困惑或滋生争论的问题。

第一，新能源汽车的发展动力会不会弱化? 油耗与新能源积分挂钩本质是在统一的制度框架下，对平均油耗和新能源汽车积分同时实施考核。平均油耗核算时，对低油耗车和新能源汽车给予核算优惠，引导传统汽车企业生产新能源汽车（考虑成本-市场因素，2018年以后大多数企业将无法通过传统汽车的技术升级满足标准要求，企业会在传统汽车与新能源汽车导入层面寻求成本平衡）；新能源积分考核则通过对符合一定条件的企业制定新能源汽车年度发展比例这一约束性条件促进新能源汽车发展。将油耗与新能源积分挂钩后，允许油耗负积分通过购买新能源积分进行抵偿，属于对新能源汽车生产的进一步引导。

第二，传统节能汽车油耗会不会恶化？如果不了解中国整体的节能管理体系和运行机制，很容易会认为，在企业平均油耗核算中给予新能源汽车核算优惠，会让整个车队变得更加污染；将油耗与新能源积分放在一起，会使得传统能源汽车油耗目标放松。首先，在中国第四阶段油耗标准制定时提出的2020年行业平均油耗目标下降到5L/100km的目标，就是考虑对新能源汽车核算优惠后的结果，传统能源汽车对应的分解目标是达到5.5L/100km左右。其次，对于企业而言，具有约束作用的不仅仅是企业平均油耗目标值，也伴随着汽车产品的单车限值，企业目标值与单车限值的共同约束会在很大程度上减轻目标的放松程度。如有兴趣可以进行测算便知。

第三，节能与新能源汽车会不会协调发展? 从企业运营角度来说，油耗下降与新能源汽车发展是作为一个整体进行决策和布局；从政府管理角度来说，将节能与新能源汽车的协调发展作为产业可持续发展的路径，而非割裂的目标。将油耗和新能源积分管理放在一起，从整体框架对油耗和新能源积分的目标进行设计，更能够促进节能与新能源汽车的协调发展，也便于企业进行统筹规划。

第四，是否有利于优秀新能源汽车企业的成长? 中国新能源汽车产业已经步入成长期，比亚迪、北汽、上汽等企业均进入全球前20名。油耗与新能源积分挂钩政策一旦实施，油耗以及新能源汽车发展比例不达标的企业均需通过购买新能源积分以满足政策要求，由油耗不达标企业承担部分新能源汽车发展成本，降低国内新能源汽车优势企业的发展成本，进一步增强其市场竞争力。

第五，新能源汽车市场是否会出现“劣币驱逐良币”现象？必须要指出，只有满足国家标准的新能源汽车车型才有资格获得新能源积分，政策对不同类型的新能源汽车给予数量不等的积分，油耗与新能源积分统一管理并不会产生所谓的“次品”，反而会引导高质量车型的生产。将油耗与新能源积分在同一个制度框架下进行考核，确实对政府管理提出了较高的要求，为此，对行业数据的实时监控、评估等更为必要，避免因油耗和新能源车积分管理复杂导致政策执行效果打了折扣。

企业平均油耗核算已经运行三年，新能源汽车相关参数也在报送范围之内，将油耗和新能源积分统一管理，可以加快政策的出台进程，给行业明确的预期，这也是行业的集体诉求。此外，将油耗与新能源积分统筹考虑，还可以降低企业多次交易的成本，让企业能够形成相对稳定的合规策略，避免多方面评估权衡和多方资源投入。

总之，油耗与新能源积分政策制定需要符合国情。我们建议国家有关部门在政策推进过程中，强化顶层设计，加强政策间协调、以及行业企业沟通。更重要的是，政策落地后要加强执法监督，从严处理欺骗行为，促进行业有序发展。